II SA/Gd 1455/02

Dnia 13 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie : Asesor WSA Krzysztof Retyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i P. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 września 2000 r., nr [...]. II SA/Gd 1455/02 UZASADNIENIE Wójt Gminy decyzją z dnia 18 września 2000r., nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Karsin, zatwierdzonego Uchwałą nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1994r. (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 15, poz. 120 ze zm.) odmówił ustalenia P. i A. Ż. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na działkach oznaczonych geodezyjne nr [...] i [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy wyżej opisane działki położone są na terenach rolniczych oznaczonych symbolem RP, znajdując się jednocześnie na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Z ustaleń planu wynika również, iż na terenach rolniczych w uzasadnionych gospodarczo przypadkach oraz przy braku kolizji z pozostałymi jego ustaleniami dopuszcza się zabudowę siedliskową z ewentualnym dopuszczeniem w obszarze siedlisk innych funkcji związanych z rolnictwem, w zasięgu [...] Parku Krajobrazowego jedynie pod warunkiem uzyskania każdorazowo zgody Zarządu Parków Krajobrazowych i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Zgodnie z Rozporządzeniem nr 5/94 8 listopada 1994r. Wojewody Gdańskiego w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń w § 3 pkt 7 lit b zabrania się lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych w oderwaniu od istniejących wsi, z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwych dyrektorem parku. Biorąc pod uwagę negatywną opinię Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego i Zarządu Gminy, ze względu na wszczęte postępowanie w sprawie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, organ stwierdził, iż należy odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę siedliska rolniczego na działkach [...] i [...] w obrębie [...]. Organ wskazał również, iż wniosek taki jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i P. Ż. wywodząc, że jako właściciele dwóch działek chcieli na nich zlokalizować siedlisko rolnicze. Wskazywali, iż zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy działki stanowiące ich własność są położone na gruntach rolnych. Zabudowa siedliskowa nie zmienia sposobu zagospodarowania tych terenów. Odwołujący powoływali się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zamierzenie budowlane obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby w takim przypadku wprowadzać zakaz lokalizacji takiej zabudowy. Akcentowali także tę okoliczność, iż art. 40 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymienia listę organów, z którymi należy dokonać uzgodnień przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wójt nie może sobie sam dowolnie tej listy rozszerzać. Podnosili, że w przepisie tym wyraźnie wskazuje się na uzgodnienie, a nie zgodę innego organu. Akcentowali fakt, iż grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Wywodzili, że planowane przez nich siedlisko nie pogorszy stanu środowiska, nie jest domem letniskowym ani ogródkiem działkowym, nie będzie na jego terenie prowadzone wydobycie podziemne lub odkrywkowe, pozyskiwanie torfu, osuszanie torfowisk. Ma być ono zlokalizowane w odległości znacznie większej niż 30 m od ściany lasu, 100 m od linii brzegowej wód powierzchniowych, 200 m od klifu morskiego. Ponadto podnosili, iż w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się kilka innych obiektów budowlanych. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust 1 i 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999r., Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy, podzielając w całości argumentacje faktyczną i prawną zawartą w jej uzasadnieniu. Ponadto organ II instancji wskazał, że przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zgodne z innymi przepisami ustawy, przewidującymi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawie (art. 2 ust 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 40 ust 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje organ administracyjny po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ust 3 ustawy). Ponadto ust 4 tego przepisu wymienia organy, z którymi przed wydaniem decyzji obligatoryjne jest uzgodnienie planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie teren działek[...] i [...] - obręb [...], zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. Gminy przeznaczony jest pod uprawy polowe i ogrodnicze (symbol RP). Ponadto z ustaleń planu dla tego terenu wynika, iż na terenach rolniczych w uzasadnionych gospodarczo przypadkach, przy braku kolizji z pozostałymi jego ustaleniami dopuszcza się zabudowę siedliskową z ewentualnym dopuszczeniem na obszarze siedlisk innych funkcji związanych z rolnictwem, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Sanepidu, natomiast w zasięgu [...] Parku Krajobrazowego jedynie pod warunkiem uzyskania każdorazowo zgody Zarządu Parków Krajobrazowych i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Organ wskazał również, iż stosownie do przepisów odrębnych na terenie Parku Krajobrazowego zabrania się lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi, z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwych dyrektorem parku. Z uwagi na położenie przedmiotowych działek na terenie [...] Parku Krajobrazowego Dyrektor tego Parku pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. negatywnie zaopiniował budowę siedliska rolniczego. Wbrew twierdzeniu odwołujących, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa uzgodnienie z Dyrektorem Parku nie wymaga formy postanowienia, wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Przy współdziałaniu organów w toku załatwiania sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, takiej formy wymagają obligatoryjne uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 40 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, iż w świetle ustaleń planu oraz negatywnego stanowiska Dyrektora Parku organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku z dnia 13 kwietnia 2000r. jako "siedlisko - jednorodzinny dom mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Przewidujemy budowę: domu jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego (niepodpiwniczonego), parterowego z użytkowym poddaszem, o powierzchni ok. 80 m2." Jednocześnie Kolegium wskazało, że zarówno z treści uzasadnienia wniosku, odwołania, jak również z pozostałej korespondencji odwołujących się wynika jednoznacznie, iż inwestorzy planują wyłącznie budowę budynku mieszkalnego, uzasadniając ją ogólnikowo prawidłowym i racjonalnym prowadzeniem produkcji rolnej, której jeszcze nie prowadzą. Tak sformułowany wniosek w zaistniałym stanie faktycznym sugerować może, że w istocie ma to być dom letniskowy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 42 ust 1 ustawy powinna określać między innymi zasadnicze parametry planowanej inwestycji. Organ administracyjny uprawniony jest zatem do badania rodzaju obiektu jaki ma być na danym terenie wzniesiony. Dla oceny takiego obiektu nie ma znaczenia podniesiona przez odwołujących sprawa zlokalizowanych już w bezpośrednim sąsiedztwie trzech innych budynków mieszkalnych oraz innej licznej zabudowy. W większości jest to bowiem nielegalna zabudowa letniskowa. A. i P. Ż. wnieśli skargę na powyższą decyzję ponawiając w całości zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów podjętej dnia 20 września 1988 r. /III AZP 14/87 - OSN 1989 nr 3 poz. 39/ Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji opartej na przepisie prawa miejscowego. Stwierdzając, że przepis prawa miejscowego stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji narusza zasady ustawowe Sąd administracyjny ma prawo odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy /vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1984 r. II SA 1797/83 -ONSA 1984 Nr 1 poz. 1/. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących polegającej na utworzeniu siedliska dla gospodarstwa rolnego położonego na terenie [...] Parku Krajobrazowego był zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Karsin, zatwierdzonym Uchwałą nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1994r. (Dz.Urz.Woj.Gd Nr 15, poz. 120 ze zm.)w brzmieniu " na terenach rolniczych w uzasadnionych gospodarczo przypadkach oraz przy braku kolizji z pozostałymi jego ustaleniami dopuszcza się zabudowę siedliskową z ewentualnym dopuszczeniem w obszarze siedlisk innych funkcji związanych z rolnictwem, w zasięgu Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego jedynie pod warunkiem uzyskania każdorazowo zgody Zarządu Parków Krajobrazowych i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Gdańsku". Zastrzeżenie powyższe to zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy w zasięgu [...] Parku Krajobrazowego bez każdorazowo zgody Zarządu Parków Krajobrazowych i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Działka skarżących, na której zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane, leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem Rp, stanowiącym teren upraw rolniczych. Kwestionowany skargą zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicuje zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu i uzależniając to uprawnienie od zgody Dyrektora Parku. Powyższe godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Treść zawartego w zapisie planu ograniczenia prawa własności /zakaz realizacji zagrody dla potrzeb gospodarstwa rolnego/ jest tak daleko idąca, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Konstytucja RP gwarantując w art. 64 prawo każdego do własności akcentuje raz jeszcze zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i minimalizacji ustawowych jej ograniczeń (por. miedzy innymi wyrok NSA z dnia 26.05.1999 r., sygn. akt S.A./Bk 1587/98 -niepublikowany). Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu na cele produkcji rolnej oznacza dla właściciela terenu uprawnienie do jego wykorzystania w sposób zapewniający jak najlepsze efekty gospodarcze, w tym do utworzenia siedliska. Jego wzniesienie nie zmieni rolnego charakteru gruntów /vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1996 r. III CZP 47/96 - Wokanda 1996 nr 7 i art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 16 poz. 78/. W wyroku z dnia 1 kwietnia 1993 r. /IV SA 204/93 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 84/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż organ uchwalający miejscowy plan ogólny, określając warunki przestrzennego zagospodarowania oraz cele i zasady polityki przestrzennej, nie jest uprawniony do określania kręgu podmiotów mogących realizować przewidzianą w planie zabudowę terenu. Nałożenie warunku godzącego w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa czyni ów warunek nieobowiązującym i pozwala na dokonanie przez Sąd oceny zamierzenia inwestycyjnego poprzez pryzmat tych zapisów prawa miejscowego, które nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z punktu widzenia ewentualnych zakazów ustawowych. Z akt sprawy wynika, iż siedlisko miałoby powstać w odległości znacznie większej niż 30 m od ściany lasu, 100 m od linii brzegowej wód powierzchniowych, 200 m od klifu morskiego. Zgodnie z założeniami inwestorów miałoby to być siedlisko na terenie rolniczym, co nie naruszałoby zapisu planu, ze w uzasadnionych gospodarczo przypadkach oraz przy braku kolizji z pozostałymi jego ustaleniami na takich terenach dopuszcza się zabudowę siedliskową z ewentualnym dopuszczeniem w obszarze siedlisk innych funkcji związanych z rolnictwem. Ponadto Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 maja 1999 r., sygn akt S.A./Bk 1587/98, iż zabezpieczenia walorów krajobrazowych otoczenia w przypadku zabudowy rolniczej na terenach wchodzących w skład parku służyć winna kontrola rozwiązań architektonicznych przyjętych w projekcie budowlanym, zapobiegająca zabudowie letniskowej pod szyldem zagrodowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy niedopuszczalne i przedwczesne jest wysuwanie pod adresem inwestora zarzutu pozorności jego działań. Wprowadzona zakwestionowanym przez Sąd zapisem planu bariera obszarowa wydaje się zresztą łatwa do ominięcia, co czyni iluzorycznym osiągnięcie celu przyświecającego zamierzeniom miejscowego ustawodawcy. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.