II SA/Gd 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. B. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca B. B. wniosła skargę na decyzję W. P. z dnia 9 stycznia 2009 r. Zaskarżona decyzja, została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 5 czerwca września 2008 r., doręczonym Staroście 6 czerwca 2008 r., skarżąca zgłosiła roboty budowlane, polegające na budowie na działce nr [...] położonej w B., Gm. Ż., przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z 23 czerwca 2008 r., doręczoną skarżącej w dniu 2 lipca 2008 r., Starosta, powołując się na art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego przez skarżącą, wskazując że wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zamierzenie inwestycyjne zgłoszone przez skarżącą jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z 20 lipca 2006 r. nr [...], które przewidują, że dla terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych z udokumentowanym wywozem ścieków do oczyszczalni jako rozwiązanie tymczasowe do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej. Z chwilą wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej należy je bezwzględnie zlikwidować, a obiekt podłączyć do sieci. Na tej podstawie stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości odprowadzenia ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o uchylenie decyzji Starosty. Skarżąca podniosła, że okoliczność, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują wykonywania przydomowych oczyszczalni ścieków nie oznacza braku podstaw prawnych do wykonywania takich oczyszczalni. Odwołująca wskazała, że pozwolenie na wykonywanie takich oczyszczalni wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Tekst jednolity Dz. U. z 2005r, Nr 236, poz. 2008/. Powołując się na przepisy ww. ustawy odwołująca zarzuciła, że przepisy ustawy nie mogą być ograniczone lub wyłączone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji organu I instancji. Odwołująca wskazała, że powołana ustawa nakłada na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków związanych z koniecznością utrzymania czystości i porządku, a jej art. 5 nakłada obowiązek m.in. wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Dodatkowo art. 5 stanowi, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie wymagania spełnia przydomowa oczyszczalnia ścieków, której zamiar wykonania zgłosiła odwołująca. Rozpoznając odwołanie Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że planowane przez skarżącą roboty budowlane, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, a wniesiony sprzeciw znajduje oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazał, że zgodnie z § 6 pkt 4 powołanej przez organ I instancji uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 lipca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi B., dla terenu inwestycji plan zawiera następujące postanowienie: " Dla terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się doprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych z udokumentowanym wywozem ścieków do oczyszczalni jako rozwiązanie tymczasowe do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej; z chwilą wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej należy je bezwzględnie zlikwidować, a obiekt podłączyć do sieci. W przypadku podjęcia przez Urząd Gminy działań związanych z uzbrojeniem w zakresie kanalizacji sanitarnej dla terenów położonych w zasięgu perspektywicznej obsługi sieci kanalizacyjnej nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych". Ustalenia szczegółowe w karcie terenu nr 1 dla terenu przedmiotowej inwestycji, oznaczonej symbolem [...] określają sposób odprowadzenia ścieków sanitarnych –do sieci kanalizacyjnej, a także w punkcie 9.1 wskazują na ochronę niniejszego obszaru:" Teren znajduje się w zasięgu strefy ochronnej obszaru głównego zbiornika wód podziemnych [...] obowiązują wymagania w zakresie ochrony środowiska stawiane obszarom ochronnym GZWP; należy zastosować rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne gwarantujące zabezpieczenie przed zanieczyszczeniami warstwy wodonośnej". Powołując się na powyższe ustalenia organ odwoławczy ustalił, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia ww. planu zagospodarowania przestrzennego, stąd wniesienie sprzeciwu było obowiązkiem organu administracji zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach //t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008/. Skarżąca wskazała, że stanowisko organów administracji jest nie do zaakceptowania, z uwagi na brzmienie przepisów ww. ustawy. Dodatkowo zarzuciła, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu. W swojej skardze skarżąca podtrzymała w całości swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w wykonywanie prawa własności. Do atrybutów własności należą uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustalenie w planie zagospodarowania stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad modernizacji, rozbudowy czy też budowy infrastruktury technicznej, w której mieści się również budowa urządzeń przeznaczonych do oczyszczania i odprowadzania ścieków, jest równoznaczna z ograniczeniem prawa własności. Ograniczenie m.in. prawa zabudowy nieruchomości –wyposażenia jej w infrastrukturę, muszą więc wyraźnie wynikać z przepisów planu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r-Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej działalności, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny w granicach danej sprawy dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, a wadliwość kontrolowanego aktu może podnosić z urzędu. Skargę należy uznać za uzasadnioną, choć z przyczyn innych niż to w skardze zarzucono. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, istotne znaczenie mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi B. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 lipca 2006r. nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała ta ustala zasady zagospodarowania terenu, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz zasady obsługi komunikacyjnej. Powoływany § 6 ust. 4 planu stanowi " Dla terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się doprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych z udokumentowanym wywozem ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych do oczyszczalni jako rozwiązanie tymczasowe do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej; z chwilą wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej należy je bezwzględnie zlikwidować, a obiekt podłączyć do sieci. W przypadku podjęcia przez Urząd Gminy działań związanych z uzbrojeniem w zakresie kanalizacji sanitarnej dla terenów położonych w zasięgu perspektywicznej obsługi sieci kanalizacyjnej, nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych". Nadto organ II instancji powołał szczegółowe postanowienia planu odnoszące się dla terenu przedmiotowej inwestycji zawarte w karcie terenu [...], które określają sposób odprowadzenia ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej oraz punkt 9.1 tej karty stanowiący, że "teren znajduje się w zasięgu strefy ochronnej obszaru głównego zbiornika wód podziemnych GZWP [...]; obowiązują wymagania w zakresie ochrony środowiska stawiane obszarom chronionym GZWP; należy zastosować rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne gwarantujące zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem warstwy wodonośnej". Jak to wskazano, ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie z uwagi na podstawę prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie. Podstawą tą jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm./, w którym stanowi się, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o parametrach podanych przez skarżącą w zgłoszeniu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W cytowanych postanowieniach planu organy administracji upatrują zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Z kolei skarżąca w swoim stanowisku powoływała się na postanowienia ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podnosząc, że jej postanowienia nie mogą być ograniczone lub wyłączone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd zważył, że wykładnia ustaleń planu dokonana przez organ nie jest przekonująca. Nie uwzględnia ona bowiem podstawowego założenia koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, a mianowicie , że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności. Nadto Sąd dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej ma obowiązek dokonania tej oceny, w świetle postanowień planu, jak i obowiązujących przepisów prawa, nie może zatem akceptować rozwiązań sprzecznych z prawem. Sąd zważył, że ograniczenie wykonywania prawa własności, a takim byłby zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków musiałby być zgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, czyli takie ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności musiałoby być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z kolei ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie / art. 14 ust. 8 ustawy/, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości / art. 6 ust. 1 ustawy/. Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, potrzeby obronności państwa. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, że skarżąca zasadnie powołała się na postanowienia ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd dokonując oceny legalności decyzji ma obowiązek dokonania tej oceny w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawem miejscowym. Niewątpliwie ustawodawca wprowadził postanowieniami tej ustawy ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez wprowadzenie nakazów określonego zachowania w ww. ustawie z 13 września 1996r., które kształtują wykonywanie prawa własności w zakresie odprowadzania ścieków z nieruchomości, w tym obowiązek przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jednocześnie przepisy ustawy / art. 5 ust. 1 pkt 2/ zwalniają z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W rozpoznawanej sprawie organ wniósł sprzeciw przeciwko zgłoszeniu budowy dokonanej przez skarżącą, uznając, że cyt. postanowienie planu oznacza w swojej istocie zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazać należy, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak np. ustawy i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i nie mogą być z nimi sprzeczne, nadto przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. W konsekwencji zawarta w planie zasada gromadzenia ścieków w zbiornikach okresowo opróżnianych odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej jest zasadą, która jednak nie może naruszyć rozwiązania dopuszczonego przez przepisy wyższego rzędu, poprzez zakaz ich budowy. W takiej sytuacji należałoby przyjąć, że nie skorzystanie z rozwiązania wskazanego w planie lecz innego, które nie zostało zakazane, nie narusza postanowień planu miejscowego. Jednakże ,jak to wyżej wskazano, dalej idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są dopuszczalne w sytuacji, gdy jest to konieczne m.in. dla ochrony środowiska, zdrowia, podobnie cyt. przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wręcz nakazuje uwzględnianie w planach innych wartości, aniżeli prawo własności, w tym m.in. ochronę i wymagania ochrony środowiska, ochronę gospodarowania wodami. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na postanowienia planu dotyczące terenu, na którym miałaby być zlokalizowana przydomowa oczyszczalnia ścieków / karta terenu nr 1, obszar [...]/, z których wynika, że teren znajduje się w zasięgu strefy ochronnej obszaru opisanego w planie zbiornika głównego wód podziemnych, na terenie tym obowiązują wymagania w zakresie ochrony środowiska stawiane obszarom ochronnym, należy stosować rozwiązania gwarantujące zabezpieczenie przed zanieczyszczeniami warstwy wodonośnej. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 lipca 2009r. pełnomocnik Wojewody oświadczyła, że oczyszczalnia, której dotyczy zgłoszenie mogłaby powodować zanieczyszczenie gleby. Organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącej przytoczył wprawdzie powołane postanowienia planu, jednakże nie dokonał ustaleń dotyczących wpływu przydomowej oczyszczalni ścieków, której budowę zgłosiła skarżąca, na opisaną w planie strefę ochronną, nie wskazał też jakie są wymogi stawiane takim strefom w zakresie ochrony środowiska oraz nie uzasadnił czy i jaki negatywny wpływ ma rozwiązanie zaproponowane w zgłoszeniu, czy gwarantuje zabezpieczenie przed zanieczyszczeniami warstwy wodonośnej, a więc w konsekwencji czy zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że teza organów administracji, iż zamierzona przez skarżącą budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została przez te organy w sposób należyty uzasadniona. W konsekwencji uznać należało, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, wydając zaskarżoną decyzję organ administracji naruszył przepisy postępowania – art. 7 i 77 § 1 kpa, albowiem nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi i złożonego wniosku Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 500zł. W wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpoznana, przy czym ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w oparciu o cytowane wyżej postanowienia planu dotyczące w szczególności cytowanej karty terenu dla obszaru [...] dokonać oceny zgodności zgłoszenia dokonanego przez skarżącą z postanowieniami planu dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącej.