II SA/Gd 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...]. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga L. J. na decyzję Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2018 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [..], orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", w sprawie zwężenia drogi dojazdowej w miejscowości R., na działce nr [..], stanowiącej własność Gminy. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2015 r. stwierdził, że na działce nr [..] w R. znajduje się droga dojazdowa do działki nr [..]. Po wykonaniu ogrodzenia wraz z bramą wjazdową do działki nr [..], która stanowi własność B. U., nastąpiło zwężenie drogi na odcinku 3 m przy granicy działki nr [..] do szerokości 2,10 m. Ogrodzenie wykonano około 2014 r. a jego wysokość w najwyższym punkcie wynosi 1,60 m. Według oświadczenia zarządcy drogi, droga dojazdowa jest drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do działek nr [..] i [..]. Organ ustalił również, że w Starostwie Powiatowym toczy się postępowanie dotyczące wznowienia znaków granicznych i rozgraniczenia granic działki nr [..] w R. Następnie, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2016 r., organ ustalił, że pomiędzy ogrodzeniami działek nr [..] i [..] na odcinku 3 m droga dojazdowa ma szerokość 2,10 m. Ogrodzenie wybudowane przez B. U. znajduje się w całości na działce nr [..] a ogrodzenie E. i J. S. znajduje się na działce nr [..]. Żadne z tych ogrodzeń nie zostało postawione na drodze dojazdowej, zlokalizowanej na działce nr [..]. Dalej organ I instancji wskazał, że ogrodzenie wykonane przez B. U. na działce nr [..] w R., z uwagi na jego wysokość - nieprzekraczającą 2,20 m, w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015 r., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Jedynie, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia. Ponadto, działka nr [..] nadal ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778). H. i L. J. - budując w 1986 r. budynek na działce nr [..] - dostęp taki bowiem posiadali a przez ponowne wznowienie granic działki nr [..] i postawienie ogrodzenia zmieniła się szerokość dojazdu na odcinku 3 m. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że kwestia naruszonego prawa przejazdu przez działkę nr [..] wykracza poza właściwość organów nadzoru budowlanego i może być dochodzona jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z kolei, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt istnienia dojazdu od 1986 r. o szerokości 3 m, gdyż organy nadzoru budowlanego mogą badać jedynie zgodność wykonanych robót z prawem budowlanym. Ewentualne przekonanie o poniesieniu szkody na skutek wykonania robót budowlanych nie wpływa zaś na ocenę ich legalności w zakresie przepisów prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. W konsekwencji organ wskazał, że z uwagi na to, iż zwężenie drogi dojazdowej w miejscowości R. na działce nr [..] stanowiącej własność Gminy poprzez wykonane ogrodzenie działki nr [..] nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie powoduje niebezpieczeństwa, nie zostało wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy i nie dotyczy istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o art. 51 w związku z art. 50 ustawy. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r. odwołanie złożył R. J. - pełnomocnik H. i L. J. wskazując, że droga znajdująca się na działce nr [..] nie jest drogą wewnętrzną a powstałe zwężenie czyni ją niezgodną z wymogiem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) - w skrócie jako "rozporządzenie", a ponadto powoduje zagrożenie w ruchu, gdyż brama wjazdowa otwiera się zewnątrz działki, co jest niezgodne z § 42 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, w jego ocenie, postawienie ogrodzenia, którego wysokość nie przekracza 2,20 m, także wymagało zgłoszenia w świetle brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 czerwca 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na wstępie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie stalowe na betonowym cokole o wysokości 1,60 m, które nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, wykonanie ogrodzenia do wysokości 2,20 m nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że ogrodzenie to nie spowodowało zmniejszenia szerokości działki nr [..], ponieważ z pozyskanych do akt sprawy kopii operatu wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych działki nr [..] z dnia 18 kwietnia 2016 r. oraz operatu technicznego wznowienia granic działek nr [..]-[..] z dnia 14 marca 2016 r. wynika, że szerokość działki nr [..] stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [..] w najwęższym miejscu wynosi 2,19 m a ogrodzenie działki nr [..] sąsiadującej z przedmiotową drogą dojazdową jest wybudowane w całości na terenie działki nr [..]. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 51 ustawy w sprawie zwężenia drogi dojazdowej w miejscowości R., działka nr [..], stanowiącej własność Gminy. We wniesionej do Sądu skardze skarżący L. J. powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że droga znajdująca się na działce nr [..] jest drogą publiczną, a jej zwężenie spowodowało zalanie mieszkania, a także to, że obecnie brak jest możliwości wywozu nieczystości z jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przedmiotem swego postępowania nie mogły uczynić kwestii zwężenia drogi zlokalizowanej na działce nr [..] w miejscowości R. spowodowanego wznowieniem granic (wyznaczeniem punktów granicznych). Z przepisu art. 84 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Zgodnie zaś z art. 84a ust. 1 ustawy, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych p-zy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Z art. 84a ust. 2 ustawy wynika nadto, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogła być zatem jedynie kwestia legalności konkretnych robót budowlanych, w tym przypadku, biorąc pod uwagę treść pisma R.J pełnomocnika H. i L. J. z dnia 24 listopada 2015 r., które w istocie spowodowało wszczęcie tego postępowania, kwestia legalności wybudowanego na działce nr [..] ogrodzenia (zwężającego w ocenie skarżącego drogę dojazdową). Należy przy tym podkreślić, że z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy prowadziły niniejsze postępowanie w tym właśnie przedmiocie, a zatem również w tym przedmiocie winny były orzec, stwierdzając czy w stosunku do tego ogrodzenia zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stosowne przepisy ustawy Prawo budowlane. Organy prowadziły w tej sprawie postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. I9b ust. 1 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób Istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy ma zatem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 49b ust. 1, zgodnie z którym - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dokonana przez orzekające w tej spranie organy ocena co do wymogu dokonania zgłoszenia wybudowanego na działce nr [..] ogrodzenia została oparta na błędnie przyjętym sianie prawnym. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, którego organ II instancji nie zakwestionował, wynika bowiem, że na terenie działki nr [..] B. U. wybudowała ogrodzenie stalowe na betonowym cokole o wysokości 1,60 m w 2014 roku. Natomiast ocena czy miała miejsce w danej sprawie samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania danych robót budowlanych, co w niniejszej sprawie - jak ustaliły organy - nastąpiło w 2014 r. Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego - dla oceny czy jego wykonanie wymagało zgłoszenia - organy nie były władne zastosować przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 roku. W 2014 r. - czyli w okresie budowy przedmiotowego ogrodzenia, przepisy ustawy - Prawo budowlane w art. 30 ust. 1 pkt 3 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przewidywały zaś, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organy nie prowadziły postępowania dowodowego i nie analizowały ustalonego w sprawie stanu faktycznego biorąc pod uwagę ten przepis, a zatem nie można w tej sprawie na tym etapie stwierdzić czy powstałe na działce nr [..] w 2014 roku ogrodzenie jest ogrodzeniem, o którym mowa w przywołanym przepisie, a tym samym - czy ogrodzenie to wymagało dokonania zgłoszenia, czy też nie. Sąd nie może bowiem dokonać samodzielnie takich ustaleń, ponieważ przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1359 ze zm.) - w skrócie jako "p.p.s.a.", dopuszczają co do zasady jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych i nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Należy także dodać, że art. 50 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W niniejszej sprawie nie ustalono, pomimo dokonanych oględzin na działce nr [..] i podnoszonego w odwołaniu zarzutu, czy brama w przedmiotowym ogrodzeniu - tak jak zarzuca to pełnomocnik H. i L. J., otwiera się na zewnątrz działki. Zgodnie zaś z § 42 ust. 1 rozporządzenia, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Organy tej kwestii nie ustaliły i nie przeanalizowały. Nie rozważyły także, czy sposób otwierania przedmiotowej bramy wjazdowej może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał prawidłowe dokonanie oceny stanu sprawy w świetle przywołanego art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy. Niedokonanie przez orzekające w sprawie organy ustaleń dotyczących przedstawionych powyżej kwestii świadczy o przeprowadzeniu przez te organy postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowano. Organ administracji publicznej - zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest bowiem możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędno co wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, a także nieodniesienie się do zarzutów wniesionego odwołania, w szczególności dotyczących zastosowania błędnego przepisu prawa materialnego dla oceny, czy wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia stanowiło samowolę budowlaną, a także niezgodnego z § 42 rozporządzenia sposobu otwierania bramy, świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji również z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wian/godności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt i SA/Lu 21/98 (LEX nr 34147) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowe zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie wskazanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zgłoszenia robót budowlanych, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.