II SA/Gd 1464/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 23 lipca 2003 r., nr GP 7331-162/02, Burmistrz, działając w oparciu o art. 1, ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 44 ust. 1 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci A na terenie istniejącej stacji Era GSM położonej na działce w M., obejmującej montaż anten i konstrukcji wsporczych oraz okablowanie na istniejącej wieży, posadowienie kontenerów z urządzeniami telekomunikacyjnymi u podnóża wieży, a także budowę linii zasilającej. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyjaśnił, że teren, na którym realizowana będzie inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy teren ten stanowi teren komunalnych urządzeń ujmowania i uzdatniania wody. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych uzgodnień i poinformowaniem społeczeństwa o złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji. B. L. w odwołaniu od tej decyzji wskazała, że przy stacji sieci komórkowej Era GSM w odległości 5 metrów posiada działkę przeznaczoną pod budownictwo domków mieszkalnych. Po wybudowaniu planowanej stacji działka jej straci na wartości. Zainteresowanie działką było bardzo duże, ale po wybudowaniu stacji nabywcy wycofali się z kupna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również R. O. zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo nieczytelne i mało precyzyjne. Zaskarżoną decyzję podjęto wbrew sprzeciwowi lokalnej społeczności. Skarżący stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu administracji, działalność stacji będzie miała szkodliwy wpływ na zdrowie i życie mieszkańców oraz na środowisko w wyniku działania promieniowania elektromagnetycznego. Wskazał nadto, że mieszkańcy obawiają się utraty wartości swoich nieruchomości z powodu rozbudowy stacji, gdyż spadnie atrakcyjność ich miejscowości położonej w Parku Krajobrazowym w sąsiedztwie Parku Narodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust., art. 40 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza zachowanie wszystkich koniecznych procedur wymaganych obowiązującymi przepisami. Organ administracji wydał zaskarżoną decyzję po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, poddano ją kontroli rady gminy i przeprowadzono postępowanie w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska przy udziale wojewody, starosty i powiatowego inspektora sanitarnego, zapewniając w nim udział mieszkańców. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż kwestie związane z zachowaniem warunków technicznych inwestycji, w tym warunków bezpieczeństwa, uciążliwości jak hałas, wibracje, promieniowanie oraz zagrożeń dla środowiska i ludzi, które mogłyby powstać w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji będą oceniane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w postępowaniu o pozwolenie na budowę. B. L. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, niewykazanie zachowania procedur wymienionych w uzasadnieniu decyzji, niezbadanie czy skarżąca była stroną postępowania administracyjnego i czy doręczane jej były decyzje zwłaszcza w zakresie przeznaczenia terenu oraz oparcie decyzji w zakresie oddziaływania stacji na środowisko na dokumentacji sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy – A. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jej działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną, a więc wybudowanie stacji bazowej z wysoką wieżą będzie miało istotny wpływ na walory użytkowe tej nieruchomości położonej na terenie Parku Krajobrazowego, jak i niekorzystny wpływ dla otoczenia. W ocenie skarżącej, decyzja wydana została bez zbadania przez inspektora sanitarnego, czy dodatkowa stacja będzie miała szkodliwy wpływ na otoczenie i czy stanowi istotne naruszenie wymogów ochrony środowiska. Dokumentacja projektowa zgromadzona w niniejszym postępowaniu nie może być podstawą decyzji, gdyż sporządzona została na zlecenie inwestora i jest tendencyjna, a ustalenia w tym zakresie winny zostać poczynione samodzielnie przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa podlegała rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, której przepisy, pomimo utraty mocy obowiązującej z dniem 11 lipca 2003 r., z mocy art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem inwestora wszczęta została w dniu 31 grudnia 2002 r. i nie została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy, a zatem organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczy planowana inwestycja, decyzja o warunkach zabudowy została wydana w trybie przepisów art. 44 ustawy. Art. 44 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, o terminie której zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zgodnie z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien nadto przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy w przypadku gdy wymaga tego przepis prawa jest niezależny od wystąpienia w sprawie innych przesłanek wyznaczenia rozprawy wymienionych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. O ile pozostałe przesłanki wyznaczenia rozprawy co do ich zaistnienia podlegają ocenie organu, o tyle wyznaczenie rozprawy w sytuacjach gdy wymóg taki wynika wprost z ustawy jest obligatoryjne, niezależnie od oceny organu co do jej celowości. Przepisem wprowadzającym taki wymóg jest art. 44 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter dwuinstancyjny. Art. 44 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnego unormowania odnośnie instancji, przed którą wymóg przeprowadzenia rozprawy winien być zachowany. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niewątpliwie następuje przed organem, który rozpatruje wniosek w I instancji i winien wydać decyzję w tym przedmiocie po przeprowadzeniu rozprawy. W ocenie Sądu, z charakteru odwoławczego postępowania administracyjnego wynika, że wymóg ten obowiązuje także przy rozpoznawaniu sprawy przez organ II instancji. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136 -139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nakaz "odpowiedniego" stosowania do danej instytucji prawnej przepisów regulujących inną instytucję, stanowi dyrektywę stosowania norm prawnych z uwzględnieniem celu, specyfiki i odmienności tej instytucji. Uwzględnienie odrębności postępowania odwoławczego prowadzić może do zastosowania wprost tych przepisów bądź do zastosowania ich z odpowiednią zmianą, bądź wreszcie do uznania, że dany przepis w ogóle nie ma zastosowania. (B. Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003, str. 603) W ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 89 § 1 k.p.a. i odpowiednie stosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenia przez organ II instancji rozprawy. Z charakteru postępowania odwoławczego nie wynika bowiem brak możliwości zastosowania tego przepisu bądź niecelowość jego zastosowania. Przeciwnie charakter tego postępowania, w którym dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy, przemawia za koniecznością stosowania normy art. 44 ust.1 ustawy w postępowaniu odwoławczym. Do organu administracji działającego jako organ odwoławczy, przechodzi bowiem cała sprawa administracyjna, stając się przedmiotem nowych działań jurysdykcyjnych. Istota tego postępowania sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie rozpoznania zarzutów odwołania. Podstawowym zatem celem działania tego organu jest załatwienie sprawy, ponowne zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego, przy poszanowaniu ogólnych i szczególnych regulacji procesowych rządzących postępowaniem administracyjnym. Kontrola decyzji organu I instancji i rozważenie żądań odwołującego się określonych we wniesionym przez niego odwołaniu są jedynie dodatkowym celem tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 1992 r., V SA 137/92 (ONSA 1993/1/22), stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Mimo przewidzianej w art. 138 1 pkt 1 k.p.a. treści decyzji organu II instancji, odnoszącej się do decyzją organu I instancji, poprzez utrzymanie jej w mocy, decyzja organu odwoławczego jest więc w istocie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wydanie wymaga uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II str. 549, 550) . Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w warunkach braku planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma zatem wynikający z tego przepisu obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem skarżącej oraz R. O. wymóg ten nie został zachowany. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez organ II instancji, wynikające z wadliwej interpretacji treści art. 89 § 1 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i może determinować przyszłe zagospodarowanie znacznego obszaru, wpływając na sposób jego wykorzystania i zabudowy oraz atrakcyjność i wartość nieruchomości. Wobec wielorakich skutków wywoływanych przez tę decyzję, organ administracji, w tym organ odwoławczy, winien zapewnić udział w postępowaniu i rozprawie wszystkim osobom zainteresowanym, a przeprowadzona rozprawa ma służyć ujawnieniu i rozważeniu kolizji interesów wnioskodawcy z interesami innych stron. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. Zarządzenie: 1. odnotować w kontrolce uzasadnień, 2. odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć stronom z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej, 3. przedłożyć z wpływem lub 46 dni.