II SA/Gd 1468/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ryszarda B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 2 marca 1999 r. - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 15 czerwca 1999 r. na podstawie art. 134 ustawy Kpa stwierdziło, że odwołanie Romana B. od pisma działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. nr (...) z dnia 2 marca 1999 r. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 8 grudnia 1998 r. Roman B., zwrócił się do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o udzielenie zapewnienia o przydzieleniu dotacji ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na modernizację sposobu ogrzewania polegającą na likwidacji istniejących pieców węglowych i zastosowaniu do celów grzewczych czynnika grzejnego z miejskiej sieci cieplnej /gazu/. Pismem nr (...) z dnia 2 marca 1999 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych dla pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku. Roman B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, wskazując że odwołuje się od "decyzji zawartej w piśmie znak: (...) z dnia 2 marca 1999 r.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pismo działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman B., podnosząc że pismo Prezydenta Miasta T. z dnia 2 marca 1999 r. stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę skarżącego, należącą do właściwości Prezydenta Miasta T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc że każda decyzja administracyjna powinna mieć swą podstawę w przepisach prawa materialnego, zaś w sprawie wniosku skarżącego brak było tego rodzaju podstawy do rozstrzygnięcia. Nie każde pismo, zawierające nawet podstawowe elementy decyzji administracyjnej stanowi akt administracyjny, rozstrzygający indywidualną sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze. zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 Kpa, nakazujący organowi odwoławczemu w razie niedopuszczalności odwołania stwierdzenie tego w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa odwołanie służy stronie od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Zatem prawidłowość zaskarżonego postanowienia uzależniona jest od tego, czy pismo nr (...) z dnia 2 marca 1999 r. sporządzone z upoważnienia Prezydenta Miasta T., od którego odwoływał się skarżący, stanowiło decyzję administracyjną, czy też nie. Stwierdzić należy, że wprawdzie rację ma skarżący twierdząc że dla uznania określonego aktu poczynionego przez organ administracji za decyzję administracyjną nie jest niezbędne jego określenie jako decyzji, lecz nauka prawa administracyjnego i orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowały pewien zespół cech składających się na materialne pojęcie decyzji. Oznacza ono "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" - uchwała SN z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88, cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, str. 446. Skoro zatem jednym z elementów decydującym o tym, czy dany akt administracyjny stanowi decyzję administracyjną jest jego oparcie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego to rozważyć należało czy pismo ż dnia 2 marca 1999 r., w którym Prezydent Miasta T. odmówił skarżącemu udzielenia dotacji z środków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, na częściowe zrekompensowanie kosztów modernizacji instalacji grzewczej, posiada podstawę prawną w przepisach ustaw lub aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie - stanowiących prawo powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia zawartego w powyższym piśmie skarżącemu odmówiono dotacji z powodu niespełnienia przesłanek wymaganych regulaminem dofinansowania ze środków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej działań zmierzających do redukowania ilości zanieczyszczeń energetycznych emitowanych do powietrza atmosferycznego, stanowiącego załącznik do uchwały nr (...) Rady Miejskiej T. z dnia 25 marca 1998 r. Jako prawną podstawę tej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwanej dalej ustawą samorządową oraz art. 88 i art. 88h ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./. Art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określał cele na które mogły być przeznaczane środki gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, natomiast przepis art. 88h ustawy odnośnie gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej nakładał jedynie na wójtów i burmistrzów /prezydentów miast/ obowiązek przedstawienia do zatwierdzenia radzie gminy projektu zestawienia przychodów i wydatków funduszu oraz podania zatwierdzonego zestawienia do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej powierza natomiast właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ani omawiane powyżej przepisy ani inne regulacje zawarte w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska nie określają zasad i przesłanek dysponowania środkami gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na konkretne cele, stanowią natomiast podstawę jego powstania /art. 87 ust. 1/ określają źródło pochodzenia środków funduszu /art. 87b/ oraz nakładają obowiązek przekazywania części środków do funduszu wojewódzkiego /art. 87d/. Gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi gminny fundusz celowy w rozumieniu art. 22 ustawy z dnia 26 listopad 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, lecz również i przepisy tej ustawy nie zawierają unormowań określających przesłanki dysponowania środkami funduszu. Zatem rozstrzygnięcie przez organ administracji samorządowej o tym, że skarżący nie spełnia przesłanek niezbędnych dla przyznania mu dofinansowania z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie posiada oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie spełnia zatem jednej z koniecznych przesłanek uznania aktu administracyjnego za decyzję. W konsekwencji należy uznać za prawidłową poczynioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu ocenę, iż niedopuszczalne było odwołanie od pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 2 marca 1999 r. Działając jednakże w oparciu o przepis art. 9 Kpa stosowany odpowiednio w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy przepisu art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie prawnego charakteru rozstrzygnięcia zawartego w powyższym piśmie. Art. 16 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powierza właściwości Sądu orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 /tj. decyzje i określone postanowienia/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny poddał przepis powyższy analizie m.in. w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. II SA 3404/00 - Prawo Pracy 2001 nr 7-8 poz. 76, uznając, że odmowa udzielenia przez pełnomocnika Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych pożyczki na zakup samochodu dla niepełnosprawnego jest czynnością podlegającą na jego podstawie kontroli NSA. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie pełnomocnika Funduszu w przedmiocie przyznania pożyczki z środków Funduszu jest zadysponowaniem funduszami publicznymi w stosunku do obywateli lecz równocześnie nie stanowi decyzji administracyjnej z uwagi na brak podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Skoro w świetle unormowań ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy o finansach publicznych środki gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowią środki publiczne, to dokonane przez organy gminy rozstrzygnięcia w przedmiocie zadysponowania lub odmowy zadysponowania tymi środkami na rzecz obywateli stanowią akty z zakresu administracji publicznej. Skarżący zmierzał do przyznania mu uprawnienia do uzyskania dofinansowania modernizacji urządzeń grzewczych, które to prawo przysługuje osobom spełniającym przesłanki wynikające z przepisów uchwały Rady Miasta T. nr (...) z 25 marca 1998 r. wraz z załącznikiem. Uchwała ta stanowiła przepis gminny w rozumieniu art. 40 ustawy samorządowej w jej brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. W świetle przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego należą do źródeł prawa obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W nauce prawa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należy to, że "w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością" - Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Mariusz Bogusz. Samorząd Terytorialny 2000 nr 1-2 str. 182. Pismo sporządzone z upoważnienia Prezydenta Miasta T., odmawiające skarżącemu udzielenia dofinansowania modernizacji urządzeń grzewczych z publicznych środków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej z powodu niespełnienia przesłanki wynikającej z uchwały Rady Miasta, jest aktem administracyjnym, nie będącym wprawdzie decyzją administracyjną ani postanowieniem, lecz dotyczącym przyznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa /miejscowego/ i dlatego podlegającym z mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kognicji tego Sądu. Od aktów administracyjnych wymienionych w tym przepisie nie przysługuje odwołanie, ani inny środek odwoławczy. Ich zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno zostać natomiast poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Dopiero wniesiona w ten sposób we właściwym terminie skarga mogłaby przynieść skutek w postaci merytorycznego zbadania przez Sąd zgodności z prawem odmowy udzielenia skarżącemu dofinansowania. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było jedynie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, uznając iż odpowiada ono prawu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.