II SA/Gd 147/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia 27 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 14 września 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku M. C. z dnia 17 marca 2004 r. zatwierdził mu projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym w G. przy ulicy [...]. W decyzji wskazano autora projektu budowlanego oraz w trybie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia rozstrzygnięcia, ponieważ uwzględnia ono w całości wniosek strony. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. S., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podała, iż przedmiotowa decyzja narusza interes pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych budynku wielorodzinnego położonego przy ulicy [...] w G. Odwołująca podkreśliła, że zmiana sposobu użytkowania strychu na lokal mieszkalny spowoduje liczne utrudnienia dla innych użytkowników mediów, a w szczególności wody i prądu elektrycznego. Przebudowie też będzie musiała ulec instalacja centralnego ogrzewania oraz rur wodociągowych i pozostałych instalacji, co będzie musiało wiązać się z dodatkowymi kosztami także dla innych właścicieli pozostałych nieruchomości lokalowych w/w budynku. Odwołująca podniosła, iż przedmiotem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest także kwestia ewentualnego naruszenia interesu osób trzecich, a więc i właścicieli sąsiednich nieruchomości – i to nie w aspekcie dopuszczalności zabudowy, lecz naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem odwołującej, organ w ogóle nie ocenił tej kwestii i nie zbadał, czy wydanie decyzji zapewni spełnienie podstawowych wymagań dotyczących w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania i odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych i oszczędności energii. Odwołująca wyraziła także obawę, iż z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy pomieszczeń strychu, które ze względów konstrukcyjnych nie są przeznaczone ze swej natury dla celów mieszkaniowych, może dojść do zagrożenia w zakresie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego stropu dachu. Decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu niniejszego odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunki wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W szczególności, inwestor uzyskał prawdo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie ze złożonym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, iż stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest Spółka z o.o. A, która nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu, pomimo że jest właścicielem kilku lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ulic [...] w G. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną z tego powodu, iż nie wszystkie strony brały udział w przedmiotowym postępowaniu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podał, że przedłożona dokumentacja zawiera wskazanie zakresu robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność ich realizacji. Obejmuje także przewidziane zagrożenia realizacji robót – skalę i rodzaj zagrożeń oraz czas i miejsce ich wystąpienia. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu budowlanego dołączone zostało oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami o zasadami wiedzy technicznej. Skargę na powyższą decyzję, za pośrednictwem umocowanego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył M. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania objętego zakresem zaskarżenia, ewentualnie – stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał na pismo z dnia 22 października 2004 r. nr [...], w którym Urząd Miejski poinformował uczestników postępowania, iż jedna ze stron – S. S. wniosła z uchybieniem terminu odwołanie od decyzji, co skutkowało jego odrzuceniem i uprawomocnieniem się w dniu 20 października 2004 r. decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. W dniu 20 października 2004 r. na mocy tejże prawomocnej decyzji wydano skarżącemu dziennik budowy nr [...], który od tego dnia prowadził kierownik budowy S. K. Skarżący podniósł, że w dniu 8 stycznia 2005 r. zakończył adaptację poddasza strychowego, która dokonana została zgodnie z projektem i zasadami sztuki budowlanej i pod nadzorem kierownika budowy. W dniu 27 grudnia 2004 r. Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, mocą której uchylona została decyzja organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, który działał w zaufaniu do pisma Urzędu Miasta z dnia 22 października 2004 r. i w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji zakończył już roboty budowlane, zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z prawem, a postępowanie organów administracji narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy i trwałości decyzji administracyjnych. Skarżący zarzucił, iż nie został poinformowany przez organy administracyjne o wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ani też o wznowieniu postępowania zakończonego prawomocną decyzją. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji uznać należy, że organy administracji wprowadziły strony w błąd co do przymiotu prawomocności decyzji organu pierwszej instancji a sprawa została rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją Wojewody z rażącym naruszeniem art. 138 k.p.a. i pogwałceniem wszystkich zasad postępowania, a w szczególności art. 131 k.p.a., z uwagi na brak udziału wszystkich stron niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę złożyli również S. S. oraz Spółka z o. o. A w G. wnosząc o jej oddalenie. Strony podniosły, że w niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie błędnie obliczył termin na wniesienie odwołania, czego skutkiem była informacja przekazana pisemnie skarżącemu, że odwołanie wniesiono po terminie, jednakże powyższe działanie organu nie wywołało skutków prawnych i ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji. Strony podniosły bowiem, że tylko organ II instancji jest właściwym do stwierdzenia uchybienia terminu odwołania od organu I instancji. Nadto strony zarzuciły, że wnioski skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż decyzja organu I instancji nie stała się decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270/ ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione zarzuty nie znajdują uzasadnienia prawnego. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym winny uczestniczyć wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo to polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny zostali powiadomieni o prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uznać zatem należy, że interesem prawnym w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, legitymują się wszyscy właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ulicy [...] w G., a więc również A Spółka z o.o. w G., która taki przymiot jako właściciel lokali posiada. Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, organ ten nie poinformował Spółki A o wszczęciu postępowania z wniosku M. C. w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowanie strychu (brak nazwy Spółki w rozdzielniku pisma z dnia 30 sierpnia 2004 r.). Podobnie nie doręczono Spółce decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 września 2004 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że zawiadomienie z dnia 3 stycznia 2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania strychu kierowano do Spółki, na adres [...] w G., jednak przesyłka ta nie została prawidłowo doręczona adresatowi, gdyż odebrała ją inna strona niniejszego postępowania – S. S. Zasadnie wskazują strony, że doręczenia decyzji nie można domniemywać, opierając się na okolicznościach pośrednich. Zatem z doręczenia zawiadomienia , czy też decyzji osobie fizycznej , która jest właścicielem innych nieruchomości znajdujących się w tym samym budynku, nie można domniemywać, iż decyzja została doręczona Spółce. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z którą wiąże się szereg obowiązków organów administracji, wynikających z treści powołanego przepisu. Uzupełnieniem jego dyspozycji jest m.in. treść art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, nie sposób uznać, że Spółka A została prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. W konsekwencji uznać należy, że nie brała ona w nim udziału – wbrew dyspozycji wyżej cytowanych przepisów postępowania administracyjnego. Skoro w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo to polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, to organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak zastosować art. 138 § 2 kpa, chyba, że brak ten można było by usunąć w postępowaniu odwoławczym. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Wskazać też należy, że w razie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sąd ten ma obowiązek uwzględnić skargę, gdy dopatrzy się w sprawie podstaw wznowieniowych, co wynika z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Gdyby więc organ odwoławczy nie dostrzegł tej wady postępowania administracyjnego, to wada ta byłaby podstawą uchylenia zaskarżone decyzji przez Sąd. Okoliczność ta stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która skutkować winna wyeliminowaniem z obrotu w ten sposób wadliwej decyzji administracyjnej. Stosując zatem przepis art. 138 § 2 k.p.a., jako podstawę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego związanych z doręczeniem mu pisma z dnia 22 października 2004 r. nr [...], informującego o uprawomocnieniu się decyzji organu pierwszej instancji wskazać należy, że nie mają one wpływu na ocenę legalności decyzji organu odwoławczego. Zarówno treść pisma, jak i sam fakt jego sporządzenia przez organ pierwszej instancji były nieprawidłowe zarówno z punktu widzenia formalnego jak i merytorycznego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, odwołanie S. S. zostało wniesione w terminie i spowodowało wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym. Tym samym decyzja ta nie stała się ostateczna, a w konsekwencji – nie mogły mieć do niej zastosowania nadzwyczajne środki wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, jak błędnie argumentuje skarżący. Nie sposób jednak zaprzeczyć, że informacja płynąca z treści powołanego pisma mogła być dla skarżącego myląca, co jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, dokonaną przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącej nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.