II SA/Gd 147/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii M.-T. oraz Haliny M.-N. na decyzję Wojewody B. z dnia 16 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego - oddala skargę. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. rozpatrując wniosek Reginy M., Haliny M.-N., Marii M.-T. i Mariusza M o rozwiązanie użytkowania wieczystego działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 130/2 i położonej w B. przy ul. P. 4, decyzją z dnia 20 października 1997 r. (...) odmówił rozwiązania użytkowania wieczystego wskazanej działki. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że Regina M., Halina M.-N., Maria M.-T. i Mariusz M. ubiegają się na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrot działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 130/2 i położonej w B. przy ul. P. 4. Działka ta, wraz z sąsiednimi nieruchomościami, została nabyta przez Skarb Państwa w dniu 30 grudnia 1963 r. z przeznaczeniem na potrzeby Przedsiębiorstwa Państwowego "Dom Książki" w B. Przedsiębiorstwo to sprawowało zarząd nieruchomością do 5 grudnia 1990 r. Następnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nabyło prawo użytkowania wieczystego tego gruntu, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody B. z dnia 29 października 1991 r. (...). Później Przedsiębiorstwo Państwowe "Dom Książki" w B. zostało sprzedane wraz z prawem użytkowania wieczystego działki Holding Centrum spółce z o.o. w W., która z kolei Przedsiębiorstwo wniosła jako aport do "Pomorskiego Domu Książki" spółki z o.o. w B. w wyniku czego w dniu 8 lutego 1996 r. sporządzono umowę przeniesienia prawa wieczystego użytkowania. Działka, której dotyczył wniosek o rozwiązanie użytkowania wieczystego, stanowi utwardzony i ogrodzony od strony północnej i wschodniej teren. Na części tej działki urządzono "letni ogródek", w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna. Ponadto na działce znajduje się garaż blaszany i podjazd samochodowy z kanałem, pozostała zaś jej część stanowi zaplecze budynku Pomorskiego Domu Książki. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka, której dotyczy sprawa, przeznaczona jest na potrzeby usług z zakresu administracji i użyteczności publicznej. Nie jest ona objęta aktualną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec takich ustaleń faktycznych kierownik Urzędu Rejonowego w B. wskazał w uzasadnieniu decyzji, że podstawą rozstrzygnięcia są przepisy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc. Następnie wywoził, że zarówno treść, jak i przedmiot użytkowania wieczystego od daty wydania decyzji przez Wojewodę B. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego do chwili obecnej nie uległy zmianom. Wskazał też, że przedmiotowa działka stanowi zaplecze budynku Pomorskiego Domu Książki, a jej przeznaczenie mieści się w granicach ustaleń obowiązujących w dacie wykupu na rzecz Skarbu Państwa. Oceny tej nie zmienia fakt wydzierżawienia części gruntu na działalność gastronomiczną. Podstawowym uprawnieniem użytkownika wieczystego - jak stwierdził organ administracyjny - jest możliwość faktycznego władania gruntem, z wyłączeniem innych osób, w tym z wyłączeniem ingerencji właściciela. Zakres tego korzystania określają przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego oraz postanowienia umowy. Z treści przepisów kodeksu cywilnego, mających zastosowanie do prawa użytkowania wieczystego, wynika uprawnienie do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. stwierdził także, że użytkownikowi wieczystemu nie można w drodze decyzji ograniczyć powierzchni, którą będzie dysponować. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji rozwiązującej użytkowanie wieczyste w stosunku do części działki. W końcu wskazał również, że użytkowanie wieczyste może być zmienione jedynie w drodze umowy, jednakże "Pomorski Dom Książki " spółka z o.o. w B. nie zgadza się na zmianę swego prawa, gdyż w przyszłości przedmiotowa działka ma być przeznaczona na rozszerzenie Księgarni Naukowo-Technicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosły Halina M.-N. i Maria M.-T. W odwołaniu twierdziły, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jest "dotknięta logiczną sprzecznością", gdyż w dniu 4 kwietnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wydał decyzję o zwrocie wnioskodawcom działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 130/1 i 131, które przylegają do działki, której dotyczy wniosek o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Zdaniem odwołujących się w sytuacji, w której działki te stanowią gospodarczą całość nie jest zrozumiałe podzielenie "jednej sprawy" na dwa postępowania. W ocenie odwołujących się odmienne podstawy prawne nie stanowią żadnego usprawiedliwienia dla takiego postępowania. Ponadto odwołujące się twierdziły, że zachodzą przesłanki rozwiązania użytkowania wieczystego. W szczególności za takie przesłanki wrażały wydzierżawienie części działki będącej w użytkowaniu wieczystym na działalność gastronomiczną. W końcu kwestionowały także zamiar "Pomorskiego Domu Książki" spółki z o.o. w B. przeznaczenia przedmiotowej działki na rozbudowę księgarni. Rozpoznając odwołanie Wojewoda B. decyzją z dnia 16 grudnia 1997 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podniósł, że przeznaczenie działki, której dotyczy sprawa, w planach zagospodarowania przestrzennego oraz jej wykorzystanie od czasu jej nabycia przez Skarb Państwa nie uległy zmianie. Rozważając natomiast przesłanki rozwiązania użytkowania wieczystego organ odwoławczy stwierdził, że użytkownik wieczysty, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 233 Kc. może swoim prawem rozporządzać, skoro zaś konsekwencją uprawnienia użytkownika wieczystego do rozporządzania swoim prawem jest możność jego zbycia, to tym bardziej może być nim uprawnienie do zawierania obligacyjnych umów cywilnoprawnych. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na wskazaną decyzję wniosły Halina M.-N. oraz Maria M.-T. Skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, który polegał na twierdzeniu, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję o zwrocie działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 130/1 i 131, przylegających do działki, której dotyczy wniosek o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Nadto skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego - art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc. W związku z tym twierdziły, że nieruchomość, której dotyczy sprawa nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W czasie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego uregulowane było w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz w art. 240 Kc. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy mógł wydać decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 Kc. Z kolei wskazany przepis kodeksu cywilnego stanowi, że umowa o oddaniu gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do gmin bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Natomiast przepis art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zarządzenie odebrania gruntu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Z przytoczonych przepisów wynika, że w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie przeznaczenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste określonego w umowie, następnie zaś skonfrontowanie przeznaczenia gruntu określonego w umowie ze sposobem korzystania z tego gruntu przez użytkownika wieczystego. Jeżeli wynikiem tej konfrontacji będzie ustalenie, że użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, istnieć będą podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Gramatyczna wykładnia wskazanych przepisów prowadziła do wniosku, że dotyczą one tylko i wyłącznie umowy użytkowania wieczystego. Oznaczałoby to, że na podstawie tych przepisów nie można rozwiązać użytkowania wieczystego, które powstało nie na podstawie umowy, lecz z mocy prawa. wynikłą z tego wątpliwość w orzecznictwie Sądu Najwyższego rozstrzygnięto w ten sposób, że dopuszczono możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ /Uchwała SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. III AZP 5/95 - OSNAPU 1995 nr 19 poz. 235/. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kc. Wobec tego, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów ustala szczegółowe warunki użytkowania wieczystego tych gruntów, Sąd Najwyższy przyjął, że art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidujący rozwiązanie umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i zarządzenie odebrania tych gruntów stosownie do art. 240 Kc ma odpowiednie zastosowanie do rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa. Zdaniem Sądu Najwyższego oznacza to, że jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczenie, w określonym w decyzji deklaratoryjnej, a w szczególności jeżeli wbrew treści decyzji nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń lub nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem to organ administracyjny może wydać decyzję, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zacytowana uchwała Sądu Najwyższego zawiera zatem wykładnię przepisów art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc, według której możliwe jest rozwiązania na drodze decyzji administracyjnej użytkowania wieczystego także wtedy, gdy powstało ono z mocy prawa - na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - a nie tylko wtedy, gdy powstało ono na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawioną wykładnię. W związku z tym zauważyć należy, że w sprawie o rozwiązanie użytkowania wieczystego, które powstało z mocy prawa na podstawie wskazanych przepisów, konieczne jest ustalenie przeznaczenia gruntu określonego w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i porównanie tego przeznaczenia ze sposobem korzystania z tego gruntu przez użytkownika wieczystego. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że użytkowanie wieczyste gruntu, którego sprawa dotyczy powstało z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie tego prawa zostało stwierdzone decyzją Wojewody B. z dnia 29 października 1991 r. Z kopii tej decyzji, która znajduje się w aktach administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę, wynika, że dotyczyła ona pięciu działek w tym działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 130/2. Ponadto z kopii tej decyzji wynika, że nie określono w niej warunków użytkowania wieczystego. W tym miejscu wskazać należy, że w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę B. o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego działki, której dotyczy wniosek o rozwiązanie użytkowania wieczystego, przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie nakładały na organ administracyjny obowiązku określenia w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego warunków użytkowania wieczystego: Przepis art. 2 ust. 3 wskazanej ustawy stanowił wówczas, że w decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego określa się okres użytkowania wieczystego. Dopiero na skutek zmiany tego przepisu ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ uzyskał on brzmienie, zgodnie z którym w decyzji stwierdzającej nabycie użytkowaniu wieczystego określa się warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kc. W tej sytuacji powstaje zasadniczy problem - w jaki sposób określić przeznaczenie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste skoro w decyzji stwierdzającej nabycie tego prawa, że zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania stanem prawnym, nie określono warunków użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego gruntu jest jedną z form korzystania z nieruchomości. Treść prawa użytkowania wieczystego powstałego na podstawie umowy określającej ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W tych granicach użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz także w tych granicach może swoim prawem rozporządzać /art. 233 Kc/. W umowie użytkowania wieczystego powinien być określony sposób korzystania z gruntu /art. 239 par. 1 Kc/. Użytkowanie wieczyste nie jest jednakże uregulowane tylko przepisami kodeksu cywilnego. W czasie wydawania zaskarżonej decyzji było ono uregulowane także w innych ustawach w tym przede wszystkim w ustawie o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości oraz w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W szczególności ta ostatnia ustawa przewidywała powstanie użytkowania wieczystego nie na podstawie umowy, lecz z mocy prawa. Jeżeli użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, a nie na podstawie umowy, oczywistym jest, że umowa nie mogła określać treści tego prawa, w szczególności sposobu korzystania przez użytkownika z gruntu. Ustawodawca nie przewidywał też /do czasu zmiany ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o której była już mowa/ określenia warunków użytkowania wieczystego w inny sposób, w szczególności w drodze decyzji. W tej sytuacji treść prawa użytkowania wieczystego określona była jedynie przez ustawy i zasady współżycia społecznego /art. 233 par. 1 Kc/. Nie ulega wątpliwości, że przepisy dotyczące rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na drodze decyzji administracyjnej są pewną formą sankcji za niewłaściwe wykonanie umowy. Umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste określa - jak na to wskazano - wraz z przepisami ustaw i zasadami współżycia społecznego treść prawa użytkowania wieczystego. Zatem przepisy te mają na celu wymuszenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego zgodnie z jego treścią. Wiąże się to z tym, że użytkowanie wieczyste ma charakter celowy - użytkownik wieczysty ma obowiązek wykorzystania gruntu w określony sposób. Jeżeli zatem sposób korzystania z gruntu będącego przedmiotem użytkowania wieczystego nie jest określony ani w umowie ani w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy ustawy tego prawa, należy przyjąć, że sposób korzystania z gruntu należy określić zgodnie z kryteriami określającymi treść prawa użytkowania wieczystego. Można zatem przyjąć, że jeżeli w decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie określono warunków użytkowania wieczystego, przeznaczenie tego gruntu określa się stosownie do treści prawa użytkowania wieczystego wyznaczonej w granicach wskazanych w art. 233 Kc. Z powyższego wynika także, że przesłanką rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego nabycie zostało stwierdzone w drodze decyzji, w której zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania przepisem art. 2 ust. 3 wspomnianej ustawy nie określono warunków użytkowania wieczystego, jest korzystanie z gruntu przez użytkownika wieczystego w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem tego gruntu wyznaczonym treścią użytkowania wieczystego określoną stosownie do art. 233 Kc. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że art. 233 Kc określa bardzo szeroko treść prawa użytkowania wieczystego. Użytkownik wieczysty może bowiem korzystać z gruntu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z wyłączeniem innych osób oraz w tych samych granicach może tym prawem rozporządzać. W tych granicach mieści się zatem - jak wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wydzierżawienie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika także, aby grunt oddany w użytkowanie wieczyste był wykorzystywany w sposób, który poza wskazane granice wykracza. W szczególności skarżące nie kwestionują, że w części grunt ten stanowi zaplecze budynku należącego do użytkownika wieczystego. Nie wynika także z ustalonego stanu faktycznego, aby grunt ten nie był w ogóle wykorzystany. W tej sytuacji nie sposób zarzucić, aby użytkownik wieczysty korzystał z niego w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem gruntu wynikającym z treści prawa użytkowania wieczystego, czyli wykraczając poza granice określone przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zauważyć przy tym należy, że użytkownik wieczysty wykonuje prawo, które nabył zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zatem istnienie roszczenia skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być jedyną przyczyną twierdzenia, że użytkownik wieczysty wykonuje swoje prawo z naruszeniem zasad współżycia społecznego. W tej sytuacji trafnie organ administracyjny w zaskarżonej decyzji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które w myśl art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kc uzasadniałyby rozwiązanie użytkowania wieczystego. Z poczynionych przez organy administracyjne ustaleń wynika też, że nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka rozwiązania użytkowania wieczystego określona w art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która polega na nieutrzymywaniu w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Jak zostało bowiem ustalone przez organ pierwszej instancji, na gruncie którego dotyczy sprawa, znajduje się garaż blaszany oraz podjazd samochodowy z kanałem. Ustalenie to poczynione zostało na podstawie oględzin nieruchomości, które zostały przeprowadzone z udziałem pełnomocnika skarżących i nie było ono w skardze kwestionowane. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono prawa materialnego, mianowicie przepisów regulujących rozwiązanie użytkowania wieczystego. Nie naruszono też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie wprawdzie zarzuca się w skardze, że organ administracyjny nie odniósł w uzasadnieniu swojej decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu, które dotyczyły zarzutu "podzielenia" sprawy na postępowanie dotyczące działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 130/1 i 131 oraz postępowanie dotyczące działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 130/2. Jednakże argumentacja ta jest oczywiście niezasadna. Wbrew temu co twierdzą skarżące wystarczającym powodem odmiennego potraktowania wskazanych działek było to, że działka numer 130/2 jest przedmiotem użytkowania wieczystego, zaś działki numer 130/l i 131 nie są obciążone tym prawem. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.