II SA/Gd 148/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. H. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2009r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 22 października 2008r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina S.. Skarżąca domaga się uchylenia decyzji Wojewody. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący stan faktyczny i prawny: H. B. dnia 19 sierpnia 2008r. złożyła wniosek do Starosty o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S., przy ul. S., na działce nr [...]. W dniu 23 września 2008 r. organ pierwszej instancji, pismem nr [...], zawiadomił strony przedmiotowego postępowania o wszczęciu postępowania w opisanej wyżej sprawie. Starosta postanowieniem z dnia 23 września 2008r. Nr [...] zobowiązał wnioskodawczynię do usunięcia, w terminie do dnia 13 października 2008r., nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej: decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz doprowadzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powodu nie wywiązania się inwestora w określonym terminie z obowiązku sformułowanego w powyższym postanowieniu, w dniu 22 października 2008 r. Starosta decyzją nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [...], w miejscowości S., gmina S.. Od powyższej decyzji odwołała się H. B., kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r., z późniejszymi zmianami), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust.l pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7 ustawy Prawo budowlane oraz wykonanie, w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i zaświadczenie. Uznając jednocześnie za spełniony w/w wymóg oraz art. 32 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4 w/w ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przedstawionym w aktach sprawy wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 28 grudnia 2005 r., teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem C.03.MN, który w myśl § 51 ust. 3 pkt 3 w/w uchwały jest zlokalizowany w granicach G. O. C. K., na którym obowiązują ustalenia ogólne zawarte w rozdziale 2. Precyzują one zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z tradycji budowlanych K. i mają na celu wskazanie kierunków ich kontynuacji poprzez nawiązanie do charakterystycznych 6 typów zabudowy tego regionu. Zgodnie z § 8 ust. 2 w/w rozdziału 2 przedmiotowej uchwały, do obiektów budowlanych pogarszających walory krajobrazowe i degradujących środowisko przyrodnicze chronionego obszaru należą następujące formy zabudowy: a) kwadratowy rzut budynku (mieszkalnego i gospodarczego), b) nadmiernie wyniesiona kondygnacja podziemna (piwnica), ponad 1 m n.p.t., c) nadmiernie rozczłonkowanie bryły budynku (np. obiektu mieszkalnego przez stosowanie: wieżyczek, wykuszy, balkonów), d) dworkowe" elewacje budynku mieszkalnego, należy wykluczyć stosowanie kolumnady, tralek dominujących w elewacji budynku - w szczególności w elewacji frontowej, e) nieproporcjonalna ścianka kolankowa, przy czym charakterystyczna dla typów zabudowy na K.ach jest ścianka kolankowa o wysokości ok. 1,8 m, f) f) dachy o zbyt zróżnicowanej formie, dachy o niesymetrycznym nachyleniu połaci dachowych, dachy których główne połacie nie posiadają wspólnej kalenicy, dachy o obcej kulturowo formie (np. góralskie), g) stosowanie sidingu (zwłaszcza w jasnych kolorach), h) stosowanie jaskrawych kolorów. W ocenie organu odwoławczego, przedstawiony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego charakterem architektury nie nawiązuje do K. lokalnej tradycji budowlanej, do której obliguje go szczególna lokalizacja inwestycji. Wpływa na to, bez wątpienia, kwadratowy rzut głównej bryły budynku, nakrytej namiotowym dachem, a także nadmierne rozczłonkowanie całości bryły budynku i związane z tym wielokierunkowe łamanie dachów. Obca kulturowo regionowi K. pozostaje również kolumnada zastosowana w elewacji frontowej budynku oraz pozbawienie go jakiegokolwiek, tak charakterystycznego, detalu K.. G. O. C. K. utworzony został na podstawie Rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Rozporządzenie Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. zmieniło wymiennie rozporządzenie. Zgodnie z Ustawą o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. i Rozporządzeniem Wojewody Nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, G. O. C. K. jest obszarem chronionym ze względu na występujące na jego obszarze duże wartości przyrodnicze, kulturowe i krajobrazowe, które podlegają ochronie m.in. poprzez harmonijne kształtowanie współczesnego środowiska kulturowego twórczo nawiązującego do przeszłości. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i z tych względów należało ją utrzymać w mocy. H. B. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w tym w zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dn. 28 grudnia 2005 r., poprzez naruszenie postanowień Rozdziału 2 uchwały; art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. z 2006r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm..) a przez to także art. 21 pkt 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto wskazała, że doszło do naruszenia jej prawa własności i tym samym doszło naruszenia oraz art. 140 k.c. Skarżąca zarzuciła również wadliwą wykładnię przez organ § 8 ust. 2 Rozdziału 2 uchwały Gminy S. z dnia 28 grudnia 2005r. stwierdzając, iż mowa tam jest jedynie o zabudowie "pożądanej", co nie oznacza, że jest ona zakazana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, art.21 pkt 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w szczególności zapisów, ust. 3 uchwały Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Woj. Pom. z 2006 r., Nr 40, poz. 807) Wojewoda wskazał, iż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w sferę wykonywania prawa własności. Tego rodzaju ingerencja wynika jednoznacznie z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i mieści się - wbrew twierdzeniom skargi - w granicach określonych Konstytucją RP - art. 64 ust. 3. Do atrybutów własności należą uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Ustalenie w planie zagospodarowania, stosownie do art. 15 ust 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest równoznaczne z ograniczeniem właściciela nieruchomości w cywilistycznym korzystaniu z rzeczy. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, ale jego treść należałoby definiować w sposób negatywny poprzez wskazanie, że właścicielowi wolno z rzeczą (nieruchomością) czynić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu konkretnie zakazane (vide J. Ignatowicz - Prawo rzeczowe - Warszawa, 1994r., str. 76). Ograniczenia będącego przejawem prawa korzystania z rzeczy muszą więc wyraźnie wynikać z przepisów planu, tak jak ma to miejsce - wbrew twierdzeniom strony - w przedmiotowej sprawie. Kwestia oceny zapisów i ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a uchwała mająca walor aktu prawa miejscowego, jest aktem wiążącym organ orzekający w sprawie. Wojewoda stwierdził, iż zarzuty strony skarżącej nie są zasadne i jako nie znajdujące uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak też w obowiązujących w tym zakresie przepisach nie mogą być uwzględnione. Organy administracji architektoniczno - budowlanej prowadzące postępowanie w sposób zasadny, znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy prawidłowo orzekły jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga H. B. nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego organ orzekający w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obowiązany jest dokonać oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego, którego realizację przewiduje inwestor, z postanowieniami planu dla terenu na którym inwestycja ma zostać zrealizowana. Polega to przede wszystkim na sprawdzeniu, czy załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, nie narusza postanowień planu tak zawartych w jego części opisowej jak i wynikających z części graficznej. Dostrzegając możliwe do usunięcia niezgodności, organ w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak też było w rozpoznawanej sprawie. Analizując plan pod kątem zabudowy przewidzianej w granicach G. O. C. K., organ I instancji doszedł do przekonania, że przewidziany w projekcie budowlanym budynek, nie spełni wymogów planu, albowiem forma architektoniczna tego budynku zawiera szereg niepożądanych elementów, które zgodnie z § 8 ust. 2 rozdziału 2 cyt. wyżej uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2005r., zaliczone zostały do pogarszających walory krajobrazowe i degradujących środowisko przyrodnicze chronionego obszaru. Nałożonego postanowieniem organu zobowiązania dotyczącego uzupełnienia projektu (w zakresie o którym wyżej) strona skarżąca nie wypełniła, co też w świetle powołanego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uzasadniało odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu w działaniu organu trudno dopatrywać się naruszenia prawa gdyż jest ono, wynikającą z przepisu, konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku. Pozostaje zatem do rozważenia zarzut skarżącej dokonania przez orzekające w sprawie organy wadliwej wykładni postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu projektowanej inwestycji. Interpretacja, którą przeprowadziły organy, zdaniem skarżącej, narusza jej prawo własności tak w zakresie treści określonej w Kodeksie Cywilnym jak i gwarantowanej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wskazała, że na terenie G. C. K. nie został wprowadzony w obowiązującym planie "zakaz" zabudowy tego rodzaju jaki wynika ze złożonego przez nią projektu lecz mowa jest wyłącznie o zabudowie "niepożądanej". Odnosząc się do zarzutu skarżącej to stwierdzić należy, że zakres znaczeniowy pojęć oznaczających bezwzględny "zakaz" określonej zabudowy oraz uznania zabudowy za "niepożądaną" nie jest tożsamy. W ocenie Sądu powyższy fakt w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak istotnego znaczenia. Nie można uznać za naruszające prawo postępowanie organów administracji, których decyzje są wyrazem braku akceptacji w budownictwie dla form architektonicznych, które obowiązujący dla obszaru chronionego plan zagospodarowania przestrzennego uznaje za niepożądane. Tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił przesłanki, którymi kierował się utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Ze stanowiskiem organu należy się zgodzić. Należy w tym miejscu podkreślić, że ograniczenia z § 8 ust. 2 w/w uchwały z dnia 28 grudnia 2005 r. dotyczą sytuacji prawnych wszystkich inwestorów projektowanych obiektów na terenie G. O. C. K. Determinuje to prawnie wiążący charakter w/w zapisów uchwały w stosunku do ogółu podmiotów, których dotyczą. Uznanie, że "niepożądana" zabudowa jest wyłącznie "wskazówką" czy "zaleceniem" skierowanym do organu odbierałoby w/w zapisowi treść normatywną czyniąc go zbędnym w akcie prawa miejscowego w jakim został zamieszczony. Nie można też uznać za uzasadnione zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dn. 28 grudnia 2005 r. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że rozporządzenia Wojewody w sprawie chronionego krajobrazu w województwie pomorskim mają swoje źródło w ustawie o ochronie przyrody a zachowanie ładu przestrzennego jest jednym z elementów tej ochrony wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.