II SA/Gd 1483/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant: Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2003r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. i M. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 – 3, art. 4, art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299) oraz uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLII/1296/2001 z dnia 20 grudnia 2001 r. (zm. z 11 lipca 2002 r., Nr LI/1563/2002) w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustalenia stawek oprocentowania opłaty rozłożonej na raty orzekł o przekształceniu w prawo własności ustanowionego na rzecz E.P. (w udziale ¼ części nieruchomości) oraz E. i M. P. (w udziale ¾ nieruchomości) prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...], położonej w G. przy ul. [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Nadto organ, po odliczeniu wartości prawa użytkowania wieczystego oraz uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 75 % ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia na kwotę [...] zł, wskazując, iż należy ją uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazano, iż dla ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie biegły rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. Uwzględniając zaś 75 % bonifikaty opłata za przekształcenie winna wynosić [...] zł. W odwołaniu od w/w decyzji B. i M. P. podnieśli, iż wycena sporządzona przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w kwietniu 2002 r. odzwierciedla błędy popełnione wcześniej, tj. w czasie gdy ustalono nową opłatę roczną za użytkowanie wieczyste. W ocenie odwołujących, wskazujących nadto na fakt nierozpatrzenia ich odwołania od wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, za powyższym zarzutem przemawia m.in. brak aktualnego wyrysu z mapy, uwzględniającego istnienie 2 garaży sąsiadów oraz murowanego śmietnika. Decyzją z dnia 19 września 2003 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 – 2, art. 4, art. 4a ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są niezasadne; sporządzony raport jest bowiem rzetelny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Jak podał dalej organ, przy określeniu wartości gruntu zastosowano w sposób prawidłowy podejście porównawcze – metodę porównywania parami. Co ważne, organ I instancji w sposób uzasadniony przyjął, iż w dzielnicach śródmiejskich istnieje bardzo mała podaż nieruchomości gruntowych. Do analizy cen nieruchomości zasadnie uwzględniono nadto nieruchomości o podobnej powierzchni, uzbrojeniu i przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie zarzuty odwołujących co do wielkości przyjętych do porównania działek są chybione. Co więcej, sąsiedztwo murowanych garaży oraz śmietnika nie uzasadnia uznania go za niekorzystne; poprzez niekorzystne sąsiedztwo nieruchomości rozumie się bowiem np. sąsiedztwo zakładów przemysłowych, dużych obiektów handlowych, z których funkcjonowaniem związane są pewne uciążliwości dla otoczenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w G. B. i M. P. podnieśli, iż decyzja organu I instancji została podjęta przed rozpatrzeniem odwołania złożonego w sprawie mającej za przedmiot ustalenie stawki za użytkowanie wieczyste. Operat służący wcześniej do ustalenia stawki za użytkowanie wieczyste został zaś wykorzystany w sprawie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Co więcej, zawiera on wiele błędów; do wyceny przyjęto bowiem m.in. działki, których powierzchnia, uzbrojenie, przeznaczenie i wartość nie odpowiada atrybutom użytkowanej przez nich nieruchomości. W konkluzji skarżący wskazali, iż w pierwszej kolejności winno zostać rozpatrzone ich odwołanie w przedmiocie wysokości stawki opłaty za użytkowanie wieczyste; samoistna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy podjętą niezgodnie z prawem decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zmusza ich zaś niejako do zakupu nieruchomości wbrew ich woli. Uznaje bowiem za rzetelny raport rzeczoznawcy, który zawiera ewidentne sprzeczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które, oprócz tych częściowo zasadnie podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wskazać należy, iż w świetle art. art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2, zobowiązana była do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z zastrzeżeniem art. 6; z kolei zgodnie z art. 4a. ust. 1 przedmiotowego aktu prawnego do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4, stosowało się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Sąd w składzie orzekającym podnosi, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, cenę nieruchomości ustalało się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego; wartość rynkową określało się zaś dla nieruchomości, które były lub mogły być przedmiotem obrotu. W świetle art. 151 ust. 1 w/w aktu normatywnego wartość rynkową nieruchomości stanowiła jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu określonych warunków. Nadto zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, były uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonywało się zaś przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Podejście porównawcze polegało na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości korygowało się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalało z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Co istotne, podejście porównawcze można było stosować, jeżeli znane były ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości zastrzeżono dla rzeczoznawcy majątkowego, który zobligowany był uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Ustawa przyznawała również przy szacowaniu nieruchomości wykorzystanie wszelkich dostępnych danych o nieruchomościach, zawartych w szczególności w: 1) księgach wieczystych, 2) katastrze nieruchomości, 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu, 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, 5) planach miejscowych, 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także do wyciągów z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny wartości nieruchomości określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). W § 5 ust. 1 przedmiotowego aktu normatywnego wskazano, iż przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen; w podejściu porównawczym stosować należało metodę porównywania parami albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami rzeczoznawca majątkowy zobligowany był porównać nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Z kolei zgodnie z § 23 ust. 1 w/w rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określało się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych nie zabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem czynników wymienionych w art. 134 ust. 2 oraz wysokości stawek procentowych opłat rocznych i nie wykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż w operacie szacunkowym sporządzonym dla nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako metodę wyceny przyjęto metodę porównania parami. Do porównania działki skarżących o powierzchni [...] m2 przyjęto 4 nieruchomości niezabudowane położone w G. , z których największa (w świetle informacji zawartej w operacie) miała powierzchnię [...] m2. Uwzględniono także sąsiedztwo, przeznaczenie działek oraz stan ich zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe kwestie oraz okoliczności podniesione w skardze Sąd zwraca uwagę, iż sporządzony operat szacunkowy dotknięty jest określonymi wadami. Po pierwsze, rzeczoznawca majątkowy przyjmując daną metodę wyceny wartości nieruchomości dokonał porównania nieruchomości, które w określony sposób różnią się od siebie (z uwagi chociażby na przeznaczenie, sąsiedztwo). Nadto w operacie nie wskazano oraz nie uzasadniono w sposób dostateczny dlaczego sąsiedztwo dla porównywanych nieruchomości uznane zostało za dobre bądź gorsze. Rzeczoznawca nie wyjaśnił także w sposób dogłębny dlaczego uznał, iż sąsiedztwo działki skarżących jest dobre. Z treści operatu szacunkowego nie wynika ponadto, iż rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnił stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości, czego wymaga art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić należy również uwagę, iż w operacie podaje się datę dokonania wizji lokalnej jako dzień 8 kwietnia 2002 r.; w aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek adnotacji o zawiadomieniu strony prowadzonego postępowania zmierzającego do wymierzenia opłaty z tytułu przekształcenia o planowanych oględzinach nieruchomości (mimo, iż stosowny obowiązek został określony w art. 79 k.p.a.). Stąd też w reasumpcji podnieść należy, iż organ I instancji wydał decyzję merytoryczną nie weryfikując w żaden sposób przedstawionego operatu szacunkowego. W tym zakresie stwierdzić należy, iż organ I instancji nie dołożył należytej staranności, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują bowiem wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; z kolei zgodnie zaś z art. 77 § 1 w/w aktu prawnego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W/w zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą stanowi przesłankę warunkującą trafne zastosowanie przepisu prawa. Co warte podkreślenia, niezasadny automatyzm postępowania organu I instancji nie został naprawiony na etapie postępowania odwoławczego, które również dotknięte jest określonymi wadami proceduralnymi, skutkującymi uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje merytoryczne, jak i, co warte podkreślenia, kontrolne. W odniesieniu do powyższych rozważań Sąd wskazuje, iż decyzja organu I instancji została wydana w dniu 8 września 2002 r.; z kolei organ II instancji orzekający w sprawie wydał swe rozstrzygnięcie w dniu 19 września 2003 r. W przedmiotowej sprawie, gdzie pomiędzy orzeczeniami w obydwu instancjach minął ponad rok z uwagi na jej charakter winno się uwzględnić okoliczność, iż w międzyczasie wartość nieruchomości mogła ulec zmianie z uwagi na określone czynniki. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera jednak w tej materii żadnego odniesienia. Nadto wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 k.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Skoro decyzji organu II instancji można skutecznie zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skarga musi być uwzględniona. Niezależnie jednak od przedmiotowej konstatacji, w odniesieniu do zarzutów skarżących Sąd wskazuje, iż postępowanie w zakresie aktualizacji opłaty rocznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; tym samym ewentualne opóźnienie w zakresie ustalenia opłaty rocznej nie ma na postępowanie w przedmiocie przekształcenia jakiegokolwiek wpływu. Reasumując powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem dyspozycji płynących z art. 7 i 77 k.p.a.