II SA/Gd 15/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 marca 2002 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał W. D. rozebranie będącego w budowie obiektu budowlanego, znajdującego się na działce nr [...] w B., gmina S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące okoliczności: W wyniku przeprowadzonych w dniu 4 marca 2002 r. oględzin stwierdzono, iż na w/w nieruchomości znajduje się będący w budowie ( stan surowy otwarty ) parterowy budynek o wymiarach 11,6 m x 7,5 m i wysokości kondygnacji 3 m. Obiekt ten posiada betonowe fundamenty, ściany z gazobetonu oraz strop żelbetonowy. W dniu przeprowadzania wizji lokalnej stwierdzono istniejące szalunki stropu. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki W. D. obiekt o przeznaczeniu gospodarczym został wybudowany w miejscu poprzednio istniejącej od 1911 r. kuźni, z wykorzystaniem starych fundamentów. W 1997 r. rozpoczęto remont kuźni, który polegał na wymianie cegieł i zniszczonych ścian oraz pokryciu dachu papą. Roboty te wykonano bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W ocenie organu, z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż właścicielka nieruchomości buduje całkowicie nowy obiekt budowlany. Zakresu wykonanych robót nie można traktować jako remontu budynku nie wymagającego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji W. D. wskazała, iż budowa obiektu miała miejsce w 1997 r. W związku z upływem pięciu lat od daty zakończenia budowy części obiektu organ nie mógł, stosownie do art. 49 Prawa budowlanego, orzec o jego rozbiórce. Organ obowiązany był na podstawie zeznań świadków ustalić rzeczywisty moment budowy, a także powołać biegłego celem ustalenia wieku budynku. Odwołująca zarzuciła ponadto, iż w toku postępowania nie zbadano stanu kuźni sprzed rozpoczęcia remontu. Jest to istotne, albowiem stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie remontu nie wymaga pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 listopada 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał W. D. rozbiórkę przedmiotowego obiektu z wyłączeniem jego fundamentów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z protokołu oględzin z dnia 4 marca 2002 r. wynika, że obiekt jest budowany w miejscu poprzednio istniejącej kuźni z wykorzystaniem starych fundamentów. Okoliczność ta uzasadniała wyłączenie istniejących fundamentów z zakresu orzeczonej rozbiórki. Organ wyjaśnił, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin odwołująca wskazała, że w kuźni zostały "wymienione" ściany i dach. Z powyższego wynika więc, iż uprzednio istniejące, poważnie zniszczone ściany z cegły oraz dach zostały rozebrane. Ich odbudowa z zastosowaniem innych, nowych materiałów ( gazobeton), w ocenie organu, nie stanowiła remontu i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przepis art. 49 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania, albowiem budowa obiektu nie została zakończona. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. D. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W jej ocenie organ naruszył art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane mieszczą się bowiem w pojęciu remontu i z tego względu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wyjaśniła, iż przy remoncie zostały częściowo wykorzystane ściany poprzedniego budynku. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ nie wyjaśnił stosownie do art. 7 i 107 § 3 kpa kiedy została ukończona budowa części budynku, a tym samym czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, iż na nieruchomości skarżącej na fundamentach poprzednio istniejącego budynku kuźni budowany jest całkowicie nowy obiekt budowlany. Zakres wykonanych robót budowlanych obejmował rozebranie dachu i ścian z cegły i budowę nowych ścian z gazobetonu. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie przeprowadzonych z udziałem skarżącej oględzin obiektu oraz sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej. Jak wynika z protokołu oględzin skarżąca oświadczyła: "obiekt ma być przeznaczony na cele gospodarcze i jest budowany w miejscu poprzednio istniejącej kuźni z wykorzystaniem starych fundamentów (... ) uważam, że nie jest to samowola budowlana a remont byłej kuźni istniejącej od 1911 roku. Pod wpływem silnych wiatrów i podmywania wodą budynek był poważnie zniszczony, ściany nie nadawały się do rekonstrukcji, wykonane były z cegły. Dach był kryty papą, a zatem musiał też być wymieniony." Z powyższego wynika więc jednoznacznie, iż wykonane roboty budowlane polegały na rozebraniu dachu i starych ścian z cegły oraz wzniesieniu nowych ścian budynku z gazobetonu. Powyższe ustalenia potwierdza również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy (k. 6 ). Dokumentacja ta dowodzi także, iż wbrew twierdzeniom skargi w ramach wykonanego "remontu" nie wykorzystano starych ścian budynku kuźni z cegły. Organy prawidłowo ustaliły więc w niniejszej sprawie zarówno zakres wykonanych robót budowlanych, jak i fakt, iż prace te przed ich rozpoczęciem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy Prawa budowlanego stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należało z kolei rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Remont zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 tej ustawy to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Pozwolenia na budowę nie wymagał remont istniejącego obiektu budowlanego, jeżeli nie obejmował on zmiany lub wymiany jego elementów konstrukcyjnych ( art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ). Jak wynika z powyższego, wszelka działalność, która odpowiadała definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy i która nie była wymieniona w art. 29 i 30, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczyło więc przedmiotowej inwestycji. Nietrafny jest pogląd skarżącej, iż dokonano jedynie remontu kuźni, skoro "remont" ten polegał na rozebraniu istniejących zniszczonych ścian i zastąpieniu ich nowymi. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten został prawidłowo zastosowany w niniejszej sprawie. Ustalenie bowiem, iż realizacja robót budowlanych odbywa się bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obligowało organ do orzeczenia rozbiórki. Należy wskazać, iż od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. Przepis ten w doktrynie prawniczej spotkał się z jednoznaczną krytyką. W 1998 roku skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał m. in., że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Nie przecząc argumentom wskazującym na częstotliwość zjawiska samowoli budowlanej, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że to właśnie one uzasadniają przyjęcie przez ustawodawcę skutecznej metody zwalczania tego zjawiska. Metoda ta jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Wydanie nakazu rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający rozbiórce obiekt budowlany, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości. Artykuł 48 nie jest też podstawą jakichkolwiek "pozytywnych" działań organów państwa, polegających na zastąpieniu aktywności właściciela np. przez zabudowanie jego gruntu wbrew jego wiedzy woli. Wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97, Lex nr 47220; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1625/97, Lex nr 47796; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, Lex nr 46680; wyrok NSA z 26 marca 1999 r., IV SA 516/97, Lex nr 46659 ). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego należy wskazać, iż organy prawidłowo przyjęły, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego, w tym ustawa z dnia 7 lipca 1994r., nie zawierają ustaleń ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu wcześniej wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym. Wobec braku w ustawie – Prawo budowlane definicji zakończenia budowy, kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Przez zakończenie budowy w znaczeniu techniczno – budowlanym należy rozumieć spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można więc mówić, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno – budowlanej o zakończeniu budowy. Obiekt ten powinien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Za zakończenie budowy obiektu budowlanego uznaje się doprowadzenie budowy do stanu, w którym – przynajmniej w części – jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1997r. sygn. akt IISA/Kr 998/96; z dnia 7 maja 1997r. sygn. akt SA/Rz 583/95; z dnia 20 marca SA/Ka 2178/95; z dnia 20 marca 2001r. sygn. akt SA/Bk 1521/00- niepublikowane). Sąd podziela przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa dotyczące momentu zakończenia budowy obiektu budowlanego. Poglądy te odnoszą się również do momentu zakończenia budowy "części obiektu", o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Część ta powinna być zakończona w sensie techniczno – budowlanym tj. powinna być w takim stanie aby możliwy był jej odbiór i przystąpienie do użytkowania. W niniejszej sprawie, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż inwestycja realizowana na działce [...] w B. w postaci budynku gospodarczego nie może być uznana za zakończoną również w części (por. protokół z oględzin z dnia 4 marca 2002 r. oraz zdjęcia przedmiotowego obiektu k. 6-7 akt administracyjnych organu I instancji). Obiekt w dniu przeprowadzenia oględzin był w tzw. stanie surowym otwartym, bez okien i drzwi. Znajdował się on w stanie budowy, o czym świadczyły m. in. istniejące szalunki stropu. Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, iż przystąpienie do użytkowania wzniesionej "części obiektu" nie jest możliwe. Z powyższych względów przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).