II SA/Gd 150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki oddala skargę. Postanowieniem z 11 grudnia 2017 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z 20 kwietnia 2017 r. nr SKO [..] w sprawie odmowy Wspólnocie Mieszkaniowej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej w S.przy ul. [..]. W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi, lecz tylko wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony i nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania. Przywołano przy tym art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że jeżeli wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., do wszczęcia postępowania nie dojdzie, co znajdzie wyraz w postanowieniu organu o odmowie wszczęci postępowania. Organ może zatem już na wstępie odmówić jednostce statusu strony na tej podstawie, że jego zdaniem roszczenie jednostki nie ma podstaw prawnych. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się ten przepis może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby , która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 wymienionej ustawy). Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że interes prawny w tym postępowaniu ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel czy użytkownik wieczysty (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 41/09 – Legalis nr 212028). W tym kontekście w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie może być wspólnota mieszkaniowa, bowiem to nie wspólnocie lecz jej członkom przysługuje prawo rzeczowe – własność albo użytkowanie wieczyste w częściach ułamkowych do gruntu, z którym to prawem związane jest prawo własności lokali. Zdaniem Kolegium w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości powinny brać udział osoby będące następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości oraz wszystkie osoby, które są właścicielami działek powstałych w wyniku zatwierdzenia kwestionowaną decyzją podziału nieruchomości. Osoby te bowiem niewątpliwie mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym nieruchomości będących obecnie ich własnością, a więc stronami tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 608/03, publ. Legalis). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej w S. przy ul. [..]., w sytuacji skarżąca posiada interes prawny znajdujący swe źródło w przepisach prawa cywilnego, b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., art. 157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. oraz odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy przez podmiot rzekomo nie będący stroną, c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek dotyczących nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 1999 r., a w szczególności niezbadanie przesłanki rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji Prezydenta Miasta na wadliwej opinii geodety, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, d) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, e) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy, f) art. 8 K.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu przyczyn odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony, braku merytorycznego rozważenia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej jako "p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy Wspólnocie Mieszkaniowej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej w S. przy ul. [..]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania zawartą w cytowanym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot mający interes prawny w sprawie może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, gdy żądanie to jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301). Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Wynika on z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). W niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest kwestia interesu prawnego skarżącej do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej, W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie organ prawidłowo stwierdził i nie naruszył prawa uznając, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie była i nie jest właścicielem ani nie służył i nie służy jej żaden tytuł prawnorzeczowy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., I SA/Wa 1518/05 (LEX nr 230645), że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ponieważ na wykonywanie tylko tych praw ma wpływ ewidencyjny podział nieruchomości polegający na wydzieleniu ewidencyjnych działek gruntu, bo tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może wykonywać wobec wydzielonych działek gruntu dalsze czynności (zbycie działek lub oddanie ich do korzystania innym osobom). Wspólnota Mieszkaniowa nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., I OSK 669/10, Lex nr 824454). W konsekwencji niezasadne są także te zarzuty skargi, które dotyczą braku oceny decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej w S. przy ul. [..]. pod względem wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżąca nie posiadała bowiem interesu prawnego niezbędnego do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Reasumując w toku rozpoznawania wniosku organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.