II SA/Gd 1507/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 sprawy ze skargi S. i B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2003 r. nr [[...]] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [[...]], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał prowadzenie przez Z. Z. robót budowlanych polegających na realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] przy ul. D. w S. realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazał zabezpieczyć przedmiotowy budynek. Organ I instancji wskazał, że na wniosek B. B. i S. B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] w S. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że budowa realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r., a obecnie obiekt budowlany znajduje się w stanie surowym zamkniętym. W wyniku przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2003 r. oględzin stwierdzono istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę polegające na zmianie wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, co zmienia obrys budynku, jak i jego architekturę. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących realizacji przez inwestora części robót przed dniem uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, wobec nie zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. S. B. złożył zażalenie na wskazane postanowienie, wskazując, iż uzasadnione jest nakazanie rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Budowa jest bowiem prowadzona samowolnie z uwagi na uchylenie przez Wojewodę pozwolenia na budowę, a w sprawie tej orzekał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lica 2002 r. sygn. akt IV SA 2152/00. Skarżący zakwestionował ustalenia organu dotyczące samowoli odnoszącej się tylko do części obiektu budowlanego, która graniczy z jego działką, podczas gdy samowola dotyczy całego obiektu. Wskazał on, że ocena legalności budowy podczas pierwszej wizji lokalnej opierała się na decyzji o pozwoleniu na budowę, która była już uchylona przez Wojewodę, a inwestor przedkładając tę decyzję jako ważną dopuścił się przestępstwa. Postanowienie z dnia 16 czerwca 2003 r., zostało, zdaniem skarżącego, wydane wadliwie, bowiem w sprawie tej samowoli budowlanej toczy się i nie zostało zakończone inne postępowanie administracyjne. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 października 2003 r., nr [[...]], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że dokonane w trakcie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [[...]] odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegają na zmianie układu i wymiarów schodów, przez co zmienił się obrys i kształt architektoniczny budynku, zmianie kształtu dachu, a także zmianie rozkładu pomieszczeń i usytuowania kominów. Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej odstępstw i zakwalifikowania ich jako istotnych organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji miał pełne podstawy do zastosowania sankcji wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, iż nie mogą one stanowić podstawy uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Sprawa samowolnego wzniesienia podpiwniczonego garażu stanowi bowiem odrębną sprawę administracyjną rozpatrywaną w oparciu o inne przepisy prawa. Powoływany przez skarżącego w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy przedmiotowej rozbudowy, lecz budowy garażu. B. B. i S. B. wnieśli skargę na przedmiotowe postanowienie, zarzucając, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę samowoli rozdzieliły postępowanie na dwie części jedno dotyczące budowy garażu i drugie dotyczące budynku mieszkalnego. W ocenie skarżący budynki te stanowią całość wybudowaną na jednym wspólnym podpiwniczeniu, w jednym czasie bez wymaganego prawem pozwolenia, a ich obecne usytuowanie jest zgodne z uchylonym przez Wojewodę projektem budowlanym. Budynek składa się z trzech kondygnacji oraz poddasza nieużytkowego i ma wysokość niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przewidującymi niskointensywną zabudowę domów jednorodzinnych. W chwili obecnej w budynku nieodebranym i niewykończonym zamieszkuje kila rodzin, co wskazuje na wybudowanie kamienicy czynszowej, a nie domu jednorodzinnego. Usytuowanie budynku powoduje zacienianie posesji skarżących i wpływa na zmniejszenie wartości rynkowej ich nieruchomości, gdyż okna położonego tak budynku wychodzą wprost na ścianę budynku inwestora oddaloną o 6 m. Skarżący zarzucili organom administracji bezprawne dążenie do zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej, podczas gdy najwłaściwszym i zgodnym z prawem postępowaniem byłoby zastosowanie sankcji rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut błędnego rozdzielenia niniejszej sprawy i sprawy samowolnej budowy garażu i wskazał, że pozostałe podniesione przez skarżących argumentów odnoszą się do samowolnej budowy garażu oraz prawidłowości decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku i nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowiący, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych 1. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska 3. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Z. Z. na działce nr [[...]] przy ul. D. w S. realizował inwestycje polegające na budowie garażu i rozbudowie budynku mieszkalnego. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 1999 r. Nr [[...]] uzyskał on pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego. Pozwolenie to nie obejmowało budowy garażu przy granicy z działką skarżących, bowiem inwestor w toku postępowania cofnął wniosek w zakresie garażu. (dowód: odpis decyzji w aktach administracyjnych organu I instancji) Zaskarżone postanowienie dotyczyło wstrzymania realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] przy ul. D. w S. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wykonano w sposób odbiegający od powyższych warunków, przez zmianę wykonania wejść do budynku na wyższe kondygnacje, co zmienia obrys budynku, jak i jego architekturę. Organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły dokonane zmiany jako odstępstwa o charakterze istotnym i zastosowały sankcję wstrzymania robót budowlanych. Zarzuty skarżących zawiązane z naruszeniem treści planu zagospodarowania przestrzennego, naruszeniem interesów skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości przez jej zacienienie oraz dotyczące budowy garażu nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego postanowienia. Przesłanką jego wydania są bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący naruszenia treści planu zagospodarowania przestrzennego przez projektowaną inwestycję winien być podnoszony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę. Ewentualna sprzeczność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniała wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i interesów skarżących przez zaistniałe odstępstwa od projektu winny być oceniane w dalszym prowadzonym przez organ postępowaniu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący naruszenia przez projektowaną inwestycję interesów skarżących związanych z zacienieniem ich budynku winien być podnoszony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ winien dokonać oceny naruszenia tych interesów przez zaistniałe odstępstwa od projektu Podkreślić należy, iż wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót nie przesądza prawidłowości realizacji inwestycji a jedynie stanowi dla inwestora sankcję w postaci wstrzymania budowy w związku z naruszeniem postanowień pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych wydaje bowiem decyzję 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego przewidujący bezwzględną sankcję rozbiórki robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, która zdaniem skarżących została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, wskazać należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza faktu rozpoczęcia aktualnie prowadzonych robót polegających na rozbudowie obiektu mieszkalnego przed uzyskaniem pozwolenia, ani zakresu wykonanych do tego czasu robót. Z materiału tego wynika jedynie fakt realizacji budowy garażu na granicy z działką skarżących, na podstawie wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1999 r. Nr [[...]] o pozwoleniu na budowę uchylonej w dniu 25 marca 1999 r. w toku instancji, z uwagi na brak zgody sąsiada na budowę obiektu przy granicy działki. Nadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 241/99 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3653/02 (Lex Nr 156954) stwierdził, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem, które choć niezgodne z prawem, to jednak wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu o na budowę z dnia 10 maja 1999 r. i decyzja ta nie została w żadnym trybie wzruszona. Inwestycja, nawet gdyby w niewielkim zakresie została rozpoczęta przed uzyskaniem tego pozwolenia została zrealizowana na podstawie wydanego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zakończyło się oddaleniem wniosku w tym przedmiocie. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Nadto wskazać należy, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zmieniono brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wprowadza już bezwzględnej sankcji rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, lecz umożliwia legalizację, po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z mocy art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przepis ten w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Te same przesłanki – zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi podlegać będą badaniu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.