II SA/Gd 151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 kwietnia 2011 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 11187,00 zł należnej od C. W. na rzecz Gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L., gm. K., obejmującej działkę nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: C. W. w dniu 13 września 2007 r. zbył prawo własności działki nr [...], położonej w L., gm. K., objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy. Przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] położonej we wsi L., gm. K., stanowiących własność C. W. na działki o nr od [...] do [...]. W dniu 26 lutego 2007 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który swymi ustaleniami objął działkę nr [...] o pow. 9415 m2 (po wydzieleniu działkę nr [...] o pow. 1243 m2) przeznaczając ją na: "teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i usługowej" (35.MN,U). Przed uchwaleniem tego planu obszar obejmujący przedmiotową działkę nie był objęły miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią poprzedniego planu, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. Biegły wyjaśnił w operacie szacunkowym, że w momencie wizji lokalnej nieruchomość była niezagospodarowana i nie zauważono również żadnych śladów innego niż rolne zagospodarowania nieruchomości w przeszłości. W ten sposób przyjęto, iż faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu było użytkowanie rolne. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że możliwość pobrania przedmiotowej opłaty zależna jest od dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wyceny wartości nieruchomości dokonuje się wedle przepisu art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2), natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust.2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3). Opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art.156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy - zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej, stanowiącym pisemną opinię o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie oszacowanie nieruchomości znalazło odzwierciedlenie w operacie szacunkowym, z którego wynika, że poziom cen oraz stan prawny nieruchomości zostały przyjęte z daty jej sprzedaży (tj. z dnia 13 września 2007 r.), w oparciu o zastosowanie podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Z uwagi na cel wyceny (ustalenie renty planistycznej) dokonano w operacie analizy rynku nieruchomości gruntowych z terenu powiatu gdańskiego, gm. K. (ze szczególnym uwzględnieniem obrębów L. i J.), z okresu od stycznia 2007 r. do stycznia 2009 r., obejmującej 241 transakcji nieruchomości o różnym przeznaczeniu. Do bezpośrednich obliczeń przyjęto 49 transakcji (luty 2007 r. - listopad 2008 r.) dotyczących nieruchomości o powierzchniach większych niż typowa działka budowlana, tj. działka nr [...] (obecna działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...], a więc w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego istniała działka o pow. 9415 m2). Biorąc pod uwagę stan rynku nieruchomości oraz całej gospodarki biegły zdecydował się nie korygować cen transakcji przyjętych do porównania z uwagi na upływ czasu. Do obliczeń przyjęto zatem dane porównawcze w wysokości wynikającej z zawartych aktów notarialnych zarówno dla próby nieruchomości rolnych, jak i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Po porównaniu cen transakcyjnych nieruchomości biegły stwierdził, że następuje wzrost cen dla obszarów objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Określając wpływ zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (z funkcji rolnej na funkcję "pod zabudowę") biegły wyselekcjonował cechy rynkowe nieruchomości ("Położenie nieruchomości"; "Otoczenie nieruchomości, atrakcyjność lokalizacji na terenie miejscowości"; "Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego"; "Powierzchnia nieruchomości"; "Dojazd i dostępność do nieruchomości, dostępność do mediów") przypisując każdej z 49 transakcji określony atrybut (wagę) w każdej z tych cech rynkowych. Następnie biegły określił zakres współczynników korygujących dla każdej z cech nieruchomości. Wyjaśnił, że dla przyjętego modelu dokonał obliczenia wartości nieruchomości przed zmianą planu i po jego uchwaleniu. Ponieważ zmieniono jedynie jeden parametr (tj. cechę dotyczącą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) różnica wyliczonych wartości jest kwotą wynikającą ze zwiększenia wartości związaną tylko i wyłącznie ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. W ten sposób biegły wyliczył, iż wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 64,00 zł, natomiast po zmianie planu wartość ta została określona na kwotę 109,00 zł. W tej sytuacji wartość prawa własności nieruchomości objętej uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zbytej działki o nr [...] (pow. 1243 m2) została określona według faktycznego sposobu wykorzystywania - na wartość 79.552,00 zł (64,00 zł/ m2 x 1.243 m2 = 79.552,00 zł), natomiast wg przeznaczenia po uchwaleniu planu: 135.487,00 zł (109,00 zł/ m2 x 1.243 m2 = 135.487,00 zł). Po przeanalizowaniu treści operatu, a także zarzutów strony podnoszonych pod adresem operatu przez odwołującego i złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień co do tej wyceny, Kolegium uznało sporządzony na użytek niniejszej sprawy kolejny operat szacunkowy z dnia 21 lutego 2011 r. za rzetelny i zgodny z przepisami ustawy oraz regulującego tę materię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W postępowaniu nie zostały stwierdzone jakiekolwiek okoliczności mogące podważyć wiarygodność przedmiotowej wyceny nieruchomości, a zatem okoliczność, iż zaistniał określony w treści operatu szacunkowego wzrost wartości zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium uznało tę okoliczność za udowodnioną. W tej sytuacji - stosując 20% stawkę wynikającą z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyliczone zostało, iż wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości 11187,00 zł (135.487,00 zł - 79.552,00 zł = 55.935,00 zł x 20% = 11187,00 zł). Skargę na powyższą decyzję wniósł C. W. wskazując, że organ odwoławczy nie zapoznał wnikliwie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zwłaszcza z operatem, który stanowił podstawę nałożenia opłaty, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której ustalono wobec skarżącego opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak również decyzją ja poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 11 odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - nastąpi zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że działka nr [...] położona w miejscowości L., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 września 1992 r. przeznaczona była pod grunty rolne. Plan ten przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003 r. Natomiast z dniem 26 lutego 2007 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. W planie tym działka nr [...] oznaczona jest symbolem 35.MN,U– teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej. Jednocześnie w treści uchwały ustalono 20 % stawkę opłaty na rzecz gminy od wzrostu wartości nieruchomości znajdujących się w jednostce 35.MN,U przy ich sprzedaży. Organ ustalił, iż przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość stanowiła grunt rolny i w taki sposób była wykorzystywana. Niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest ponadto fakt, iż dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości – C. W. po uprzednim dokonaniu podziału nieruchomości, w dniu 13 września 2007 r., czyli po wejściu w życie uchwały o planie, a przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, zbył sporną działkę w drodze umowy sprzedaży.. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Wójt Gminy prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki obligujące go do określenia renty planistycznej i kierując się regulacją art. 37 ust. 11 ustawy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości, mającą za zadanie określenie wartości nieruchomości przed zmianą planu i po jego zmianie. Zasady określania wartości nieruchomości unormowane zostały w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie zaś do art. 154 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Operat szacunkowy jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i powinien spełniać wymogi określone w powołanym rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości. Z § 55 wskazanego rozporządzenia wynika, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Analizując sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy pod kątem przesłanek wynikających z § 55 - 57 rozporządzenia, określających sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Jest rzeczowy, logiczny i spójny i pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Operat jednoznacznie określa przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne, prawne i merytoryczne wyceny, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje stan nieruchomości, lokalizację ogólną i szczegółową oraz zagospodarowanie wycenianych nieruchomości, przeznaczenie terenu, określa nadto sposób wyceny, a więc wybór podejścia, metody i techniki wyceny, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określa wartość rynkową przedmiotu wyceny, ustala wartość rynkową spornych nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zestawienie nieruchomości porównawczych, określenie wpływu cech rynkowych na wartość wycenianej nieruchomości oraz zestawienie cech nieruchomości przyjętych od porównania. Z operatu wynika, że biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny przedmiotowej działki, dla której zastosował metodę porównywania parami w podejściu porównawczym. Ceny transakcyjne ustalił na podstawie zawartych aktów notarialnych, a dane o nieruchomościach oparł o uzyskane dane o nieruchomościach i ewidencję gruntów. Przy wycenie nie został pominięty żaden z istotnych elementów, który mógł mieć wpływ na zmianę wartości ocenianych nieruchomości, ponadto transakcje służące jako materiał porównawczy zostały dobrane z należytą starannością i w sposób wyczerpujący na potrzeby niniejszego operatu opisane. Wynik natomiast dokonanej wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię należy zatem uznać za zupełną, logiczną i wiarygodną, która odzwierciedla w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat wskazuje, że wartość prawa własności działki rolnej przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 79552 zł, zaś po wejściu w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła do kwoty 135487 zł. A zatem wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 55935 zł. Skoro wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany planu i skarżący sprzedał działkę przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwały dotyczącej zmiany planu, to Wójt Gminy zobligowany był do określenia renty planistycznej, biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą. W tym stanie rzeczy opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiła 20 % wzrostu wartości nieruchomości i jak prawidłowo ustalono to w toku postępowania administracyjnego, wynosi 11187 zł. Podniesiony został w skardze zarzut, że sporządzony operat nie jest obiektywny, staranny i nie uwzględnia regresu na rynku nieruchomości. W przekonaniu Sądu wysokość należnej opłaty wynika z prawidłowo sporządzonego operatu. Skarżący zapoznał się z operatem szacunkowym i żadnych zasadnych zarzutów co do niego nie podniósł. Miał także możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom obowiązującego prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę jako niezasadną.