II SA/Gd 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. Burmistrz ustalił na podstawie przepisów art. 37 ust. 7 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) opłatę w wysokości 1023,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w P. przy ul. S. w związku ze sprzedażą w niej udziału ½ przez M. P. Podstawą ustalenia tej określanej mianem renty planistycznej opłaty było przyjęcie, że uchwalony w dniu 22 maja 2013 r. przez Radę Miasta miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta "Rejon ul. S." (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2013 r., poz. 2578) spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości w stosunku do przeznaczenia określonego w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. W wyniku wniesionego przez M. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie. Jak wynika z uzasadnienia organ odwoławczy na skutek analizy postanowień obu planów doszedł do wniosku, że ustalenia planistyczne nowego planu były w istocie analogiczne jak poprzednio obowiązującego, stąd wzrost wartości nieruchomości nie pozostawał w związku z uchwaleniem planu i postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty było bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł Burmistrz, podnosząc, że z uwagi na zwiększenie dopuszczalności powierzchni zabudowy i zmianę minimalnej powierzchni działek ustalenia planistyczne obowiązującego planu w sposób oczywisty spowodowały wzrost wartości nieruchomości. Burmistrz wskazał ponadto, że wnosi skargę jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego organ gminy, który w pierwszej instancji rozstrzygał sprawę nie jest legitymowany do wniesienia skargi na decyzję wydaną przez organ II instancji i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna z przyczyny, o której mowa w odpowiedzi na skargę to jest z uwagi na jej wniesienie przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ wykonawczy reprezentujący gminę (w tym przypadku Gminę Miejską P.). Powyższe stanowisko, ukształtowane jeszcze w poprzednio obowiązującym jednoinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) obecnie jest już utrwalone w orzecznictwie, a co więcej powinno też być postrzegane jednolicie. Pewne powstałe w ostatnich latach rozbieżności w orzecznictwie powstałe głównie na tle spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu zostały ostatecznie usunięte w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygnaturze I OPS 2/15 w której przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Teza tej uchwały z uwagi na jej uzasadnienie musi być bezpośrednio odnoszona do wszystkich sytuacji gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego której organ wydawał w sprawie decyzję. Wobec tego, że wskazana uchwała jest publikowana i dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl nie ma potrzeby powtarzania jej szczegółowej argumentacji i obszernych wywodów. W jej uzasadnieniu bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił cały dorobek orzecznictwa, doktryny prawniczej i piśmiennictwa w tym przedmiocie, a prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji gdy jej organ wydawał decyzję skonfrontował z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i konstytucyjnie zagwarantowaną jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. Stąd szczególna waga podjętej uchwały nie tylko z punktu widzenia rozstrzygnięcia powstałych rozbieżności i wiążącego z mocy art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej charakteru ile ze wskazania nowych w orzecznictwie argumentów przemawiających za niemożnością odstąpienia od zasady, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Odstępstwa od wskazanej zasady i wynikłe na tym tle rozbieżności orzecznicze powodowane były przede wszystkim koniecznością zagwarantowania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do sądu i ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Podzielając w całości zarówno tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.