II SA/Gd 1521/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie : NSA: Jacek Hyla NSA: Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. oddała skargę. II SA/Gd 1521/03 Uzasadnienie Starosta decyzją z dnia 18 lipca 2003 r., na podstawie art. 19, 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085), w związku z Porozumieniem Starosty oraz Rady Miejskiej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie powierzenia niektórych zadań i kompetencji z zakresu działania Starosty do prowadzenia przez organy Gminy (Dz.' Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 7 września 2000 r. Nr 84, poz. 548), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 maja 2002 r., zatwierdził projekt budowlany, w zakresie objętym przedłożonym projektem zagospodarowania terenu i wydał pozwolenie na budowę budynku określonego na rysunku projektu zagospodarowania nazwą "Centrum Handlowo - Rozrywkowe R. P.", z układem drogowym i miejscami parkingowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą, w R. pomiędzy ulicami G. i K. oraz w pasie ulic P. do K Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiadującej nieruchomości skarżący A. Z., w którym podnosi, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu CHR R. P., jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. który stanowił podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego rozwiązania projektowe zawarte w planie sytuacyjnym zagospodarowania terenu (część rysunkowa projektu- zagospodarowania terenu) nie uwzględniają, w sposób zgodny z miejscowym planem, terenów obejmujących część jednostek urbanistycznych 02 i 06 będących we własności odwołującego i jego rodziny, a stanowiących działki nr [...] do [...] oraz [...] do [...]. tym samym udaremniają możliwość prawidłowego zagospodarowania tych nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a także z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która swym zakresem obejmuje te nieruchomości). W ocenie skarżącego projekt zagospodarowania terenu nie zapewnia obsługi komunikacyjnej nieruchomości, wynikającej z ustaleń miejscowego planu dla jednostki urbanistycznej 06 pkt 7. Zasady obsługi infrastruktury, lit. a ..ulice - z połączenia komunikacyjnego w rejonie ulicy G." , oraz dla jednostki urbanistycznej nr 02 "ulice - obsługa stacji tankowania - z połączenia komunikacyjnego". Skarżący twierdzi, że ekrany akustyczne winny okalać "inwestycję" w rozumieniu miejscowego planu tzn. na granicy całości założenia "Centrum Handlowo - Usługowe", a tak nie jest. Nadto uważa, że zatwierdzenie projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania terenu i wydania pozwolenia na budowę CHR R. P. doprowadziło do tego, iż stanowiące własność odwołującego i jego rodziny nieruchomości zostały w sposób faktyczny pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz artykułu 28, art. 33 ust 1. art.34 ust.4, art.36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126. ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do złożonego odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowane Centrum Handlowo-Rozrywkowe zlokalizowane jest na działkach nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...](część), [...](część), [...](część), [...](część), [...], [...], [...], [...](część). [...](część), [...](część). [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R. Mimo że decyzja Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 30 czerwca 2002 r. obejmowała swym zakresem również działki nr [...] i nr [...], inwestor jednak zawęził, we wniosku o pozwolenie na budowę, obszar wnioskowanej inwestycji. Układ drogowy, który będzie obsługiwało Centrum Handlowo-Rozrywkowe w R. jest bezpośrednio włączony do ulicy G. Wojewoda ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 31 stycznia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Sp. z o.o. "A" pozwolenia na przebudowę drogi krajowej Nr 6 na odcinku od km [...] do km [...] wraz z budową zjazdu na działki [...], [...] i [...] przy ul. G. w R. w granicach pasa drogowego drogi krajowej. W projekcie zagospodarowania terenu na karcie nr 1 opracowano propozycje powiązań komunikacyjnych nieruchomości znajdujących się w granicach opracowania i przedstawiono również powiązania komunikacyjne działek -skarżącego. Podnoszony argument skarżącego o-kolizji projektowanego rozwiązania komunikacyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego dla jednostki urbanistycznej nr ..02" jest w ocenie organu., bezprzedmiotowy, gdyż w punkcie 5 określono zakaz obsługi komunikacyjnej stacji bezpośrednio z ulicy G. Ponadto wskazano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem Nr [...] z dnia 15 października 2002 r. ustalił warunki zabudowy w obrębie nieruchomości skarżącego. Według tego postanowienia nie dopuszcza się bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 6 na działki nr [...] i [...] w R. Przyjęto, iż powiązania komunikacyjne przedmiotowych nieruchomości z drogą krajową nr 6 winno się zaprojektować tak, aby były zgodne z planowanym układem komunikacyjnym do kompleksu handlowo-rozrywkowego, za zgodą i na warunkach właściciela dróg. W uchwale Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 25 października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 7 z dnia 31 stycznia 2002r.) uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zlokalizowanego pomiędzy ulicami G. i K. oraz w pasie ulic P. do K. dla realizacji inwestycji "Centrum Handlowo-Usługowego" ustalono w punkcie 9 dla jednostki urbanistycznej nr ,,06", iż ze względu na sąsiedztwo terenów mieszkaniowych wszelkie dopuszczalne natężenia hałasu, wibracji oraz stężenie zanieczyszczenia powietrza muszą zawierać się w granicach dopuszczalnych, w przypadku przekroczenia norm należy zastosować rozwiązania techniczne typu ekrany akustyczne, parawany izolacyjne, ograniczenia prędkości pojazdów, czy zmiana technologii pojazdów. Według raportu przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie pod względem akustycznym uciążliwe dla otoczenia, jednakże z uwagi na ochronę terenu inwestycji przed hałasem związanym z użytkowaniem drogi krajowej nr 6 zastosowano ekrany akustyczne. Zaprojektowane ekrany akustyczne usytuowane są na granicach działki i ich lokalizacja korzystnie zmniejszy poziom natężenia hałasu również na terenie nieruchomości skarżącego. Zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 30 czerwca 2000 r. inwestor wykonał studium potrzeb użytkowych w zakresie liczby miejsc postojowych. Projekt zagospodarowania terenu wielofunkcyjnego Centrum "Handlowo-Usługowego opracowano dla całości zamierzenia inwestycyjnego i zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w studium planuje się 1875 miejsc parkingowych.- Przedmiotowe studium zostało pozytywnie uzgodnione przez Wydział Inżynierii Miejskiej w Urzędzie Miejskim dnia 16 kwietnia 2003 r. Podnoszone zastrzeżenia skarżącego dotyczące obniżenia wartości jego nieruchomości, w niniejszym postępowaniu ograniczonym do badania -poprawności udzielonego pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem Wojewody, pozostają bezprzedmiotowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podnosi, że decyzja narusza jego interes prawny i przepisy prawa, gdyż projekt budowlany z projektem zagospodarowania terenu CHR R. P. jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydaną w oparciu o poprzednią wersję planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 1999 r., Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 13 sieipnia 1999 r. Nr 87, poz. 483) decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, - zdaniem skarżącego - że realizację "Centrum ..." wymienionego w planie miejscowym mogą prowadzić wszyscy, dysponujący prawem do terenów nazwanych w planie "Centrum ..." i wymienionych w §1 ust. 2 uchwały uchwalającej obowiązujący plan miejscowy. Dlatego inwestor występujący o pozwolenie na budowę i realizację jedynego wjazdu z ulicy G., umożliwiającego realizację ustaleń obowiązującego planu miejscowego, powinien zostać zobowiązany do zapewnienia połączenia komunikacyjnego drogi krajowej nr 6 o klasie GP 2/2(...) z obszarem "Centrum a więc z każdą z działek, wymienionych w przytoczonym wyżej ustępie uchwały. Skarżący uważa, że miał prawo liczyć na realizację wymienionych, ustaleń planu, czyli na najprostszy dostęp komunikacyjny w ramach jednostki urbanistycznej 02. Połączenie komunikacyjne działek skarżącego, położonych w jednostce urbanistycznej 02, powinno być zapewnione od ulicy G. (drogi krajowej) w granicach tej jednostki. Kolejnym naruszeniem prawa jest. według skarżącego, zaprojektowanie ekranu akustycznego na granicy działek skarżącego. Ekran akustyczny uniemożliwi zrealizowanie korzystnego dla skarżącego połączenia komunikacyjnego zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Działki skarżącego należą do obszaru "Centrum ..." określonego w planie i dla nich jest ustalony taki sam standard akustyczny, jak dla pozostałych terenów ..Centrum ..." znajdujących się w tej samej jednostce urbanistycznej (odpowiednio dla jednostki 02 - do 60 decybeli, dla jednostki 06 - do 50-decybeli). Funkcją chronioną w planie jest funkcja mieszkaniowa i na styku z terenami mieszkaniowymi właśnie powinny zostać wybudowane odpowiednie zabezpieczenia. Projektowanie ekranu akustycznego -w środku - terenów o takich samych warunkach inwestowania i standardzie akustycznym, w ocenie strony skarżącej, mija się z celem, a nawet jest wręcz niewskazane, gdyż odbicie fal akustycznych, generowanych przez tereny ..Centrum ..." położone między ekranem a zabudową mieszkaniową od ekranu, może zwielokrotnić negatywny efekt dla terenów chronionych, czyli mieszkaniowych. Regułą w takich przypadkach powinna być ochrona zabudowy mieszkaniowej poprzez realizację zabezpieczeń na granicy między jednostkami o różnym przeznaczeniu. Niewątpliwie działania projektowe inwestora spowodują w ocenie skarżącego, wyeliminowanie potencjalnej konkurencji usługowej poprzez utrudnianie dojazdu i zasłanianie działek skarżącego zbędnym ekranem akustycznym. Skarżący uważa, że "są to wyjątkowo perfidne metody gry rynkowej." Odpowiadając na skargę Wojewoda wnosi ojej oddalenie. Organ podkreśla, że przewidziana dla jednostki urbanistycznej 02 funkcja komunikacyjna ma zapewnić obsługę komunikacyjną całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko ta jednostka urbanistyczna, z całego objętego planem obszaru posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej Nr 6. W projekcie zagospodarowania terenu na karcie nr 1 opracowano natomiast propozycje powiązań komunikacyjnych nieruchomości znajdujących się w granicach opracowania i przedstawiono również powiązania komunikacyjne działek skarżącego. Wbrew zarzutom skarżącego organ twierdzi, że zapisy planu i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie zawierają ani wytyczenia dróg wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi obiektami usługowymi na obszarze objętym planem, ani też określenia sposobu połączenia tych dróg z węzłem komunikacyjnym zapewniającym dostęp do drogi krajowej. Jedyny wyjątek sprowadzający się do wynikającego z treści pkt 5 ppkt. 6, karty zagospodarowania terenu nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu obsługi komunikacyjnej stacji paliw płynnych, bezpośrednio z ul. G., zlokalizowanej na terenie jednostki urbanistycznej 02, został dochowany w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Wojewoda podnosi, że przewidziany przepisem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) pod rządami której uchwalony został przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymóg ustalania w planie przebiegu ulic i dróg, dotyczył wyłącznie ulic i dróg o charakterze publicznym. Drogi wewnętrzne, o których mowa w skardze nie mają charakteru dróg publicznych i tym samym plan nie mógł i nie zawierał linii rozgraniczających tych dróg. Zwrócić też należy uwagę, że gdyby nawet miały one charakter dróg publicznych, to wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt./wyż. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wymóg został pozostawiony uznaniu rady uchwalającej plan, gdyż w przepisie tym użyto zwrotu "ustala się w zależności od potrzeb". Skoro jest faktem, że zapisy planu nie zawierają wytyczenia dróg na obszarze objętym planem, to według Organu oczywiste jest, że problem przebiegu tych dróg i ich połączenia poprzez jeden węzeł komunikacyjny z drogą krajową powinien być przedmiotem porozumienia wszystkich podmiotów posiadających prawa do nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. W ustosunkowaniu się do drugiego zarzutu organ stwierdza, że sprostować należy błędną informację, jakoby ekrany akustyczne zostały zaprojektowane na granicy nieruchomości (działek) skarżącego. W rzeczywistości bowiem projekt przewiduje zamontowanie ekranów akustycznych w odległości kilkudziesięciu metrów od nieruchomości skarżącego (przy południowo-wschodniej granicy działek [...] i [...]). Zdaniem Wojewody skarżący pomija, że obowiązek wykonania ekranów akustycznych został nałożony na inwestora w związku z wynikami badań przeprowadzonych podczas opracowywania obowiązkowego dla tej inwestycji Raportu o oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko. Uczestnik postępowania: "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Sopocie w piśmie procesowym złożonym na rozprawie wnosi o oddalenie skargi, gdyż nie dostrzega by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Strona zainteresowania stwierdza, że " (...)W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie przyjmuje się, że w myśl art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, o naruszaniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostają konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie/' Skoro taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie to skargę należy oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 02.153.1271 ze. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 - dalej powołana jako p.s.a.). W myśl art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (D.U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zarówno wywody zawarte w decyzji jak i odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym uczestniczącego na prawach strony inwestora należy podzielić. Skarżący nie dostrzega, że koniecznym warunkiem uwzględnienia skargi jest takie naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, które znajduje wyraz w normie art. 145 § 1 pkt. 1-3 ustawy p.s.a. W żadnym razie podstawą uwzględnienia skargi nie jest i nie może być naruszenie interesu faktycznego strony, a jedynie interesu prawnego, a zatem interesu, który wynika z prawnomaterialnej normy prawa. Skarżący konsekwentnie od zarzutów w postępowaniu administracyjnym do zgłaszanych w skardze i w wystąpieniu pełnomocnika podnosi naruszenie interesu faktycznego, aczkolwiek ujmuje to jako naruszenie postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czyli w istocie składa zarzut naruszenia art. 35 ust. pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. U. z 2003 r. Nr 207,poz. 2016 ze zm.).Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości skarżący ma oczywiście interes prawny do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wynika on z prawa własności skarżącego do sąsiadującej nieruchomości. Jednakże skarżący winien wykazać naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, czego wykazać nie zdołał, a sąd nie dopatrzył się by zaskarżonej decyzji można zarzucić naruszenie prawa prowadzące do uwzględnienia skargi. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie kwestionuje, bo i nie może w tym postępowaniu, postanowień planu miejscowego, a jedynie przedstawia interpretację planu, jaka jego zdaniem powinna być stosowana, by zachował dostęp do drogi publicznej bezpośrednio od swojej (swoich) działek. Wbrew twierdzeniom skarżącego plan miejscowy został opracowany dla tej inwestycji, a nie dla sąsiednich działek, w tym znaczeniu, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego dotycząca centrum handlowego wraz z funkcjami towarzyszącymi była zadaniem pierwszoplanowym planu. Sąsiednie działki plan uwęglenia. ale nigdzie nie precyzuje jaki ma być od nich dojazd do drogi publicznej, a - jak to zasadnie -wykazał organ drugiej instancji nie ma w nim wytyczenia dróg wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi obiektami usługowymi, ani tez połączenia dróg z węzłem komunikacyjnym. Skarżący zatem zarzuca decyzji niezgodność w zakresie, który nie wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z własnych planów jakie skarżący wiązał z projektowaną inwestycją i związanymi dojazdami do drogi publicznej z własnej nieruchomości. . Także oczywiste jest. że żadna decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zawierać ograniczeń w stosunku do nieruchomości, co do których inwestor "nie dysponuje prawem zabudowy. Takim zaś "ograniczeniem byłaby regulacja dojazdu przez nieruchomości nie należące do inwestora. Decyzja o - pozwoleniu na budowę, która by zawierała takie unormowania nie nadawałaby się do wykonania, gdyż jej realizacja zależałaby jedynie od dobrej woli właścicieli nieruchomości sąsiednich, a tym samym można by uznać, że jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 1 pkt. 5 k.p.a.). Satysfakcjonujące skarżącego rozwiązania komunikacyjne nie są możliwe w ogóle na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, ponieważ to nie on ją realizuje. Jedynie, gdy zamierzona inwestycja narusza prawo, a decyzja o pozwoleniu na budowę tego nie zauważa czy wręcz sankcjonuje, stanowi powód do interwencji zarówno w drodze składania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym jak i skargi do sądu administracyjnego. Skarżący ma możliwość dojazdu do drogi publicznej i zamierzona inwestycja mu tej możliwości nie odbiera. To. że dojazd ten nie będzie taki jak by tego sobie życzył skarżący nie ma znaczenia prawnego, a zatem nie może być przedmiotem skutecznej obrony prawnej. Zarzuty skarżącego co do budowy ekranu dźwiękochłonnego także nie zasługują na akceptację. W istocie i tym zarzutem skarżący kwestionuje rozwiązania komunikacyjne na nieruchomości. Do postawienia ekranu inwestor został zmuszony by zachować wymogi ochrony środowiska. Być może są różne sposoby ochrony przed hałasem, ale wybrany jest jednym z nich. Nie ma argumentów na to, że przyjęte rozwiązanie nie spełni swego zadania, bo to, że skarżący chciałby inaczej, nie rozwiązuje problemu. Może istnieją w tym zakresie jakieś inne rozwiązania dające się zastosować już na etapie realizacji inwestycji (o których wspominał radca prawny - pełnomocnik strony zainteresowanej), ale to nie może rzutować na ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Wskazanie na zamierzenia inwestycyjne sąsiadów wskazuje na wyraźne preferowanie w skardze interesu faktycznego strony skarżącej, którego sąd administracyjny nie może brać pod uwagę. Także tzw. aspekt gospodarczy sprawy stanowi o niedającym się oceniać interesie faktycznym skarżącego. Pewne rozwiązania i zastrzeżenia można było zgłaszać na etapie uchwalania planu miejscowego, gdyż nawet decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może już kwestionować ustaleń przyjętych w prawie miejscowym. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed- sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270) skargę oddalił.