II SA/Gd 1524/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 22 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego J. Ś. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2003r. Nr [...] Burmistrz Miasta na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej ok. 8000 m2 wraz z zapleczem komunikacyjnym złożonym z dróg oraz przestrzeni parkingowej z ok. 250 miejscami postojowymi na działce geodezyjnej nr [...] przy ul.[...] w K. W uzasadnieniu stwierdzono, że dnia 23 grudnia 2002r. Rada Miejska w uchwałą Nr [...] przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obejmującego m.in. teren położony przy ul. [...] (działka nr[...]) z przeznaczeniem pod działalność gospodarczą z wprowadzeniem zakazu budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W dniu 15 stycznia 2003 r. Burmistrz Miasta ogłosił w lokalnej gazecie oraz obwieścił na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego o przystąpieniu do zmiany planu. W dniu 28 lipca 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uchyliło decyzję nr [...] z dnia 12 sierpnia 2002r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 19994r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) dla obszarów, dla których zgodnie z art. 13 ust. 1 istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. J. Ś. wniósł w zażaleniu o uchylenie postanowienie zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 31a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1994r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mimo niepodjęcia przez Radę Miasta K. uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie określonym w tym przepisie. Żalący się wskazał, że złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej ponad 2000 m2 na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Burmistrz Miasta w dniu 30 kwietnia 2002r. skierował do Rady Miasta projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wnioskiem strony wraz z analizą określoną w art. 31 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta do 30 czerwca 2002r. nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych - projekt uchwały przedłożony przez Burmistrza został odrzucony. W tym stanie rzeczy znajduje zastosowanie art. 31a ust. 4 o zagospodarowaniu przestrzennym a contario, zatem zawieszenie postępowania w trybie art. 45 ust. 1 ustawy jest niedopuszczalne. W przypadku, gdy w planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 – a taka sytuacja istnieje w planach miasta K. – i złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zastosowanie znajduje art. 31a ustawy. Z treści § 4 tego artykułu wynika natomiast jednoznacznie, że jeżeli rada gminy w terminie w nim określonym nie podejmie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu – art. 45 ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania, a zgodnie z art. 43 ustawy organ winien wydać decyzję zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Termin określony w art. 31a ustawy jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowym, zatem niedotrzymanie terminu powoduje określone skutki prawne, które organ rozstrzygający sprawę winien uwzględnić. Stanowisko takie potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2002r. sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29). Postanowieniem z dnia 22 października 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że 23 grudnia 2002r. Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. obejmującego m.in. teren położony przy ul. [...] - działka[...]. Decyzją z dnia 28 lipca 2003r. Kolegium przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej ok. 8000 m2 wraz z zapleczem komunikacyjnym złożonym z dróg oraz przestrzeni parkingowej z około 250 miejscami postojowymi. Z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z przepisów art. 13 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla obszarów, na których przewiduje się budowę obiektów handlowych, o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru, na którym zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W sytuacji, gdy Rada Miasta 23 grudnia 2002r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla terenu planowanej inwestycji istnieje obowiązek sporządzenia takiego planu, zawieszenie postępowania na mocy art. 45 ust. 1 cyt. ustawy jest zasadne. W ocenie Kolegium sugerowana przez stronę interpretacja a contrario art. 31a ust. 4 ustawy mająca na celu obejście przepisów ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ś. zarzucił naruszenie prawa przez zastosowanie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) z pominięciem art. 31a ust. 4 tej ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, że bezsporne jest, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji art. 45 ust. 1 stosuje się wyłącznie w sytuacji określonej w art. 31a ust. 4 ustawy tj. gdy rada gminy w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku prze burmistrza podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu. Podjęcie uchwały w terminie późniejszym nie wywołuje skutków przewidzianych w art. 31a ust. 4, a zatem art. 45 ust.1 nie znajduje w sprawie zastosowania. W tej sytuacji zawieszenie postępowania rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że dla obszarów, dla których, zgodnie z art. 13 ust. 1, istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W art. 13 ust. 1 określone zostały obszary, dla których obligatoryjne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zaś, stosownie do punktu 5 art. 13 ust. 1, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo dla obszaru, na którym przewiduje się budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. Art. 10 ust. 1 określa treść planu miejscowego stanowiąc, że w planie ustala się w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Wskazać jednakże należy, że punkt 5 został dodany do art. 13 ust.1 z dniem 15 marca 2001r. przez ustawę z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 14, poz. 124). Na mocy tej ustawy uległa również zmianie z dniem 15 marca 2001 r. treść art. 10 ust. 1 poprzez dodanie terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Nadto ustawą tą został dodany art. 31a, który stanowi, że: 1. jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, 2. zarząd gminy jest obowiązany do dokonania analizy, o której mowa w ust. 1, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowego określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 albo dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt, 3. analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, 4. jeżeli rada gminy, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez zarząd gminy, podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 45 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Nowe przepisy znalazły zastosowanie w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 14, poz. 124) stosownie do treści art. 2 tej ustawy. Z dniem 27 października 2002r. uległa nadto zmianie treść tego artykułu 31 a poprzez zmianę organu dokonującego analizy. Na mocy art. 58 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) właściwym w tym zakresie stał się mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przede wszystkim stwierdzić należy, że art. 31a odnosi się tylko i wyłącznie do terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000 tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jest to zatem regulacja szczególna. Z treści tegoż artykułu wynika w sposób jednoznaczny, że art. 45 ust. 1 znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy rada gminy w terminie 2 miesięcy od przekazania jej analizy wraz z prognozą i stosownym wnioskiem podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie art. 45 ust.1 ustawy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w innych przypadkach, a więc w razie podjęcia takiej uchwały po upływie terminu. Wskazać przy tym należy, że jeżeli we wskazanym w art. 31a ust. 4 terminie rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma przeszkód do wydania żądanej decyzji na podstawie obowiązującego planu miejscowego (tak: E. R., Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str.84, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r., K 27/00, OTK 2001/2/29). W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla centrum handlowego został złożony przez J. Ś. i R. S. w dniu 30 sierpnia 2000r. Wniosek ten sprecyzowano w dniu 19 września 2000r. poprzez określenie powierzchni zabudowy centrum handlowo-usługowego na 2000-3000 m2. Ostatecznie zaś wnioskodawcy skonkretyzowali wniosek w piśmie z dnia 19 września 2001r. wskazując, że zamierzenie inwestycyjne będzie polegało na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażnej ok. 8000 m2. Z akt administracyjnych, w tym uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 12 sierpnia 2003r., wynika, że w związku ze zmianą przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściem w życie art. 13 ust. 1 pkt 5 oraz art. 31a w sierpniu 2001r. została sporządzona "Analiza terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m2 " oraz "Prognoza skutków budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m2 dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów". Z akt administracyjnych wynika nadto, że w dniu 14 marca 2002r. oraz ponownie w dniu 13 czerwca 2002r. Zarząd Miejski w K. pozytywnie zaopiniował projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. obejmującego teren położony przy ul.[...] – działka [...] oraz teren przy ul. [...] i przekazał projekt ten do Biura Rady Miejskiej. Natomiast w dniu 27 czerwca 2002r. odbyła się XLIV Sesja Rady Miejskiej w K., której porządek obejmował podjęcie uchwały w tej sprawie. W trakcie tejże sesji Rada Miejska nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miasta obejmującego teren położony przy ul. [...] i teren przy ul.[...]. Tylko podjęcie przez Radę Miejską uchwały w dniu 27 czerwca 2002r. o przystąpieniu do zmiany planu uprawniałoby organ orzekający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu na podstawie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niepodjęcie w dniu 27 czerwca 2002r. uchwały o przystąpieniu do zmiany planu nie tamowało biegu postępowania w sprawie. Podjęcie natomiast przez Radę Miejską w K. w dniu 23 grudnia 2002r. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. obejmującego m.in. teren położony przy ul. [...] (działka nr[...]) z przeznaczeniem pod działalność gospodarczą z wprowadzeniem zakazu budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 pozostaje również bez wpływu na tok postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uchwała z dnia 23 grudnia 2002r., jako podjęta po upływie terminu określonego w art. 31a ust.4, nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie. Uznać zatem należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Skoro bowiem nie zachodziły warunki określone w art. 31 a ust. 4 nie można było zastosować art. 45 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2003r. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.