II SA/Gd 1533/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Gorzeń asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. v. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu dowodu osobistego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2001 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 15,00 (piętnastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, iż wyżej wymienione decyzje nie mogą być wykonane. Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 września 1990 r. poświadczył obywatelstwo polskie ojcu skarżącego U. v. K. – A. v. K.. Na tej podstawie skarżący uzyskał w 1991 r. polski paszport, zaś w dniu 9 lutego 1994 r. Prezydent Miasta [...] wydał mu dowód osobisty. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 2 sierpnia 1994 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji o poświadczeniu obywatelstwa polskiego ojcu skarżącego. Postanowieniem z dnia 26 maja 1995 r. Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania skarżącemu dowodu osobistego. Decyzją z dnia 2 listopada 1999 r. Prezydent Miasta [...] powołując się art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz swoje postanowienie z dnia 26 maja 1995 r. orzekł o unieważnieniu dowodu osobistego wydanego skarżącemu, nakazał mu jego zwrot oraz orzekł o odmowie wydania dowodu osobistego. Uzasadniając tą decyzję wskazano, iż Wojewoda [...] wydał poświadczenie obywatelstwa polskiego ojcu skarżącemu, mimo że ten nie był obywatelem polskim oraz na podstawie tego poświadczenia wydano skarżącemu polski paszport. Odwołano się też do decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 1994 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o poświadczeniu obywatelstwa ojcu skarżącego. Następnie, wskazując, że skarżący nie ma i nigdy nie miał polskiego obywatelstwa, stwierdzono, że wydanie mu dowodu osobistego nastąpiło z naruszeniem prawa. To zaś w ocenie organu uzasadniało wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie stwierdzenie nieważności dowodu osobistego wydanego skarżącemu i odmowę wydania mu dowodu osobistego. Decyzją z dnia 27 lutego 2000 r. Wojewoda [...] na skutek odwołania skarżącego uchylił w całości powyższą decyzję i umorzył postępowanie "w obu instancjach". W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował tryb wznowienia postępowania, gdyż wydanie dowodu osobistego nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno – techniczną, konkretyzującą przewidziany w art. 34 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r., Nr 32, poz. 174 z póź. zm.) obowiązek obywatela polskiego zamieszkałego w Polsce do posiadania dowodu osobistego. Zdaniem Wojewody stanowisko to oparto na utrwalonym orzecznictwie NSA. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 24 stycznia 2001 r., nr [...], powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 45 w związku z art. 34 i art. 1 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił "czynność materialno – techniczną polegającą na wydaniu w dniu 9 lutego 1994 r. przez Prezydenta Miasta [...]" skarżącemu dowodu osobistego, nakazując jednocześnie zwrot tego dowodu do dnia 24 lutego 2001 r. W uzasadnieniu przywołano fakt poświadczenia obywatelstwa polskiego ojcu skarżącego, wydanie skarżącemu na podstawie tego poświadczenia paszportu oraz stwierdzenie nieważności tego poświadczenia. Następnie wywiedziono, że skoro skarżący nie posiada i nigdy nie posiadał obywatelstwa polskiego, wydanie mu dowodu osobistego nastąpiło z naruszeniem art. 1 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdzono też, że uchylenie czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu dowodu osobistego jest uzasadnione tym, że fakt braku obywatelstwa polskiego nie był znany organowi administracji w chwili wydania tego dowodu. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2001 r. skarżący zarzucił nieważność postępowania, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. naruszenie art. 31 ust. 3, art. 34 i art. 45 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 28 k.p.a., a także naruszenie zasad współżycia społecznego. Nieważność decyzji skarżący upatrywał w jej niewykonalności, gdyż doręczając mu decyzję w dniu 26 lutego 2001 r. nakazano w niej zwrot dowodu osobistego do dnia 24 lutego 2001 r. Naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. skarżący widział w tym, że nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 7 lutego 2000 r. i nie uniemożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie powołanych przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych skarżący uzasadniał tym, że żaden z tych przepisów nie dotyczy uchylenia czynności – materialno technicznej, polegającej na wydaniu dowodu osobistego. Na tej podstawie skarżący twierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana bez podstawy prawnej. Podobnie skarżący twierdził odnośnie do nakazania mu zwrotu dowodu osobistego. Podniósł przy tym, że art. 43 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje możliwość nakazania zwrotu dowodu osobistego, jednakże przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie skarżącego, gdyż dotyczy innych stanów faktycznych. Odnośnie do naruszenia pozostałych powołanych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że nie był stroną postępowania, w którym stwierdzono nieważność decyzji o poświadczeniu obywatelstwa ojcu skarżącego. Wywodził przy tym, że skoro próbuje się przenieść na niego skutki tej decyzji, to winien mieć możliwość obrony swych praw. Zdaniem skarżącego skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o poświadczeniu obywatelstwa nie została mu doręczona, to powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie jego polskiego obywatelstwa. Skarżący przeprowadził przy tym wywód w oparciu o ustawę z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim i ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w którym dowodził, że nabył obywatelstwo polskie w chwili urodzenia w 1945 r. i nie utracił go. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 marca 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2001 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w chwili wydawania skarżącemu dowodu osobistego nie istniały formalne przeszkody do dokonania tej czynności, gdyż posiadał on ważny paszport, wydany na podstawie poświadczenia obywatelstwa polskiego ojcu skarżącego, które następnie zostało uznane przez Ministra Spraw Wewnętrznych za nieważne. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dowód osobisty może posiadać jedynie obywatel polski. Dalej stwierdził, iż skarżący nie posiada i nie posiadał obywatelstwa polskiego, gdyż urodził się w Niemczech z rodziców posiadających w chwili jego urodzenia obywatelstwo niemieckie. Wobec tego faktu, zdaniem Wojewody należało orzec o uchyleniu czynności materialno – technicznej, polegającej na wydaniu skarżącemu dowodu osobistego. Wskazano też, że skoro w myśl art. 43 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, osoba która utraciła obywatelstwa polskiego jest zobowiązana do zwrotu dowodu, to tym bardziej taki obowiązek ciąży na osobie, która nigdy nie posiadała takiego obywatelstwa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2001 r. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż skoro skarżący otrzymał decyzję z dnia 24 lutego 2001 r. dopiero w dniu 26 lutego 2001 r., to pomimo upływu zakreślonego terminu do zwrotu dowodu osobistego powinien zwrócić go niezwłocznie. Zdaniem Wojewody zarzut skarżącego, iż nie brał udziału w postępowaniu przed MSWiA w sprawie unieważnienia poświadczenia obywatelstwa polskiego dla jego ojca jest nie trafny albowiem stroną postępowania był wyłącznie jego ojciec, który był poinformowany o przebiegu postępowania. Nie było natomiast obowiązku zapewnienia skarżącemu udziału w tym postępowaniu. Wojewoda wskazał, iż skarżący na każdym etapie postępowania, w sprawie której był stroną był poinformowany o nim. Z uwagi na wyczerpująco przedstawione stanowisko skarżącego w piśmie organy uznały, iż stawiennictwo oraz dodatkowe składanie wyjaśnień nie było konieczne. Nie było też potrzeby przesłuchania skarżącego do protokołu, ani też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zdaniem Wojewody materiał dowodowy zebrany w sprawie był jasny i wyczerpujący oraz oparty na dokumentach urzędowych, a skarżący za każdym razem był informowany o sposobie zakończenia sprawy z pouczeniem o możliwości odwołania. W zakresie zarzutu braku podstawy prawnej upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji o uchylenie czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu dowodu osobistego Wojewoda stwierdził, że wydanie dowodu osobistego odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej. Natomiast unieważnienie tej czynności lub odmowa wydania dowodu osobistego następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. NSA/Gd 3454/95), który stwierdził, iż odmowa wydania dowodu osobistego następuje w drodze decyzji administracyjnej, pomimo, iż przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie regulują tego zagadnienia w sposób wyraźny. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Teza organów administracji publicznej, iż wydanie dowodu osobistego nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością organu administracyjnego o charakterze materialno – technicznym nie jest zasadna. Natomiast powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 45 w związku z art. 34 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji nie zawiera normy kompetencyjnej dla organu administracji publicznej do wydania decyzji o uchyleniu czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu dowodu osobistego. Zdaniem Sądu z art. 45 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż wydanie dowodu osobistego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Świadczy bowiem o tym sformułowanie "dowód osobisty wydaje właściwy organ gminy". We wszystkich przypadkach, w których prawodawca przewidział formę decyzji dla załatwienia określonego typu spraw, formułuje to albo wprost ("organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji"), albo w inny sposób wskazuje, że chodzi o jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu w indywidualnej sprawie ("zezwala", "zabrania", "nakazuje", "przyznaje", "stwierdza"). Zatem ustawodawca w formie czasownikowej "wydaje" określił kompetencje organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia, które jest aktem jednostronnym skierowanym na zewnątrz i regulującym obowiązek indywidualny posiadania dowodu osobistego. Wydając dowód osobisty organ rozstrzyga o istotnych dla osoby fizycznej kwestiach tożsamości i obywatelstwa zgodnie bowiem z art. 3 powyższej ustawy dowód osobisty jest dokumentem potwierdzającym tożsamość oraz obywatelstwo. Tym samym dokonuje konkretyzacji norm prawa administracyjnego dla określonego podmiotu. Skoro wydanie dowodu osobistego następuje w drodze decyzji, to stwierdzenie błędów popełnionych przy jego wydaniu musi również przybrać formę właściwą dla weryfikacji decyzji administracyjnych. W zależności od rodzaju wad i faktu, czy decyzja o wydaniu dowodu jest ostateczna, organ administracji będzie uprawniony do zastosowania trybu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w przedmiotowej sprawie podstaw do stosowania instytucji uchylenia czynności materialno – technicznej albowiem ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych stosuje ją na podstawie art. 47 ust. 2 tej ustawy do czynności materialno – technicznej zameldowania. Brak jest analogicznego przepisu odnośnie do wydawania dowodów osobistych. Wskazany przez Wojewodę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w rzeczywistości postanowieniem z dnia 14 marca 1996 r. (sygn. NSA/Gd 3454/95) w uzasadnieniu, którego Sąd stwierdził, iż odmowa wystawienia dowodu osobistego, który by zawierał żądane przez skarżącego dane powinna nastąpić w formie decyzji organu właściwego do wystawiania dowodów osobistych, od której strona będzie się mogła odwołać do organu drugiej instancji, a dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym – wnieść skargę do sądu administracyjnego. A zatem Sąd nie uznał, iż wydanie dowodu osobistego jest czynnością materialno – techniczną, którą można uchylić poprzez wydanie decyzji o uchyleniu czynności materialno – technicznej polegającej na wydaniu dowodu osobistego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż decyzja organu pierwszej instancji została podjęta bez podstawy prawnej, zaś decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy tą decyzję, rażąco narusza prawo. W konsekwencji skarga skarżącego podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z póź. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne gdyż skarżący na każdym etapie postępowania, w sprawie której był stroną był poinformowany o nim. Z uwagi na wyczerpująco przedstawione stanowisko skarżącego nie było konieczne jego stawiennictwo oraz dodatkowe składanie wyjaśnień. Nie było też potrzeby przesłuchania skarżącego do protokołu ani też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wyczerpujący, a skarżący za każdym razem był informowany o sposobie zakończenia sprawy z pouczeniem o możliwości odwołania. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami.