II SA/Gd 1538/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant - Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2001 r., [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. II SA/Gd 1538/01 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2001r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) i art. 104 K.p.a., udzielił A. K. oraz M. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 20 listopada 2000 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia albo zgłoszenia a następnie decyzją z dnia 30 listopada 2000 r. nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków udzielono im pozwolenia na wznowienie robót. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i J. B., którzy zakwestionowali zgodność wykonywanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy stanowiące ich własność działki oznaczone nr 322/7 i 322/8 stanowią użytki rolne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 listopada 2000 r. zostały przeprowadzone oględziny przez organ pierwszej instancji z udziałem właściciela, na działkach będących własnością A. K. i M. G., w wyniku których ustalono, że na działkach nr 322/8 i 322/7 w miejscowości Z. gmina Z. rozpoczęto budowę ściany oporowej zabezpieczającej skarpę, bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestor samowolnie naruszył naturalne ukształtowanie terenu i rozpoczął budowę ściany oporowej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał postanowieniem z dnia 20 listopada 2000 r. znak [...] prowadzenie w/w robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Następnie, po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, i ustaleniu, że budowa ściany oporowej nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 30 listopada 2000 r. nakazał wykonanie określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu przez inwestorów czynności nakazanych w/w decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję, udzielającą A. K. i M. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych muru oporowego zabezpieczającego skarpę, na terenie działek nr 322/8 i 322/7 w m. Z., zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji. Przywołany w podstawie prawnej art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia 30 listopada 2000 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy Z., z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wykonaniu ściany oporowej zabezpieczającej skarpę, znajdującą się na działkach nr 322/7 i 322/8 we wsi Z. nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., uchwalonego przez Radę Gminy Z. Uchwałą Nr V/21/94 z dnia 09.12.1994 r. opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Toruńskiego Nr 35 poz. 266 z dnia 14.12.1994 r. Ponadto inwestorzy przedłożyli akty notarialne potwierdzające ich prawo do dysponowania nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i J. B., właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy wywodzili, że organy administracji publicznej bez podstawy prawnej prowadziły postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i zalegalizowały samowolę budowlaną w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie winien mieć art. 48 tej ustawy przez nakazanie inwestorom rozbiórki obiektu. Skarżący wskazali ponadto, że w sytuacji samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. zbędne jest odwoływanie się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 zawiera wykaz obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast art. 30 - wykaz obiektów i robót budowlanych wymagających zgłoszenia spośród wymienionych w art. 29 cyt. ustawy. Katalogi te mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko obiekty i roboty budowlane wyliczone w tych przepisach są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28. Zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych obiektów lub robót budowlanych jest naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 prawa budowlanego, który stanowi, że "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów na działkach nr 322/8 i 322/7 w miejscowości Z. jest budowa muru oporowego. "Mur oporowy" należy zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli, które nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 tego prawa. Oznacza to, że stosownie do art. 28 ustawy ich budowa może być rozpoczęta jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją zaś wykonania lub wykonywania muru oporowego, będącego obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 lit."b") bez pozwolenia na budowę jest nakaz jego rozbiórki przewidziany w art. 48 cyt. ustawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi organu II instancji, bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, czy realizowana budowa zgodna jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie odnosi się do w/w przesłanki. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 48 ustawy wyłącza możliwość stosowania art. 50 i 51 tejże ustawy, także w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona. Przyjęcie odmiennego poglądu w tym względzie prowadziłoby do obejścia przepisu art. 48 ustawy i legalizacji robót budowlanych rozpoczętych bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 50 ust. 1 ustawy wynika wprost, że ma on zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48. Zasadę tę należy odnieść również do możliwości stosowania w takiej sytuacji powiązanego z przepisem art. 50 ustawy przepisu art. 51. Oznacza to, że przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie mogą służyć łagodzeniu skutków zastosowania restrykcyjnego art. 48 tejże ustawy, którego brzmienie eliminuje tzw. "luz decyzyjny". W tej sytuacji uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd wskazań. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administra- cyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponadto na mocy art. 152 ustawy p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. MK