II SA/Gd 154/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. J. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących B. J. i J. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 października 2006r. Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. J. i J. M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o powierzchni [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 26.10.2005r., złożonym do Prezydenta Miasta, następnie przekazanym do załatwienia Prezydentowi Miasta, B. J. i J. M. wystąpiły o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, stanowiące byłe parcele Nr [...] i Nr [...] położone w G. Wniosek ten sprecyzowany został w dniu 15.03.2006 r. jako żądanie ustalenia odszkodowania za byłą parcelę Nr [...] W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że nabycie w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej własność A. J. i A. J. nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela Nr [...] o powierzchni [...], nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia 23 marca 1964 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Organ ustalił także, iż wnioskodawczynie - na podstawie prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w G. z dnia 28 czerwca 1989 r. sygn. akt I Ns 566/89 i z dnia 2 lipca 1992 r. sygn. akt I Ns 836/92 - są spadkobiercami poprzednich współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości, i z tego tytułu mogą występować o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Organ stwierdził również, iż wywłaszczona parcela Nr [...] o powierzchni [...] stanowi obecnie część działki Nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, co ujawnione jest w księdze wieczystej kw [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż w jej osnowie określony został przedmiot wywłaszczenia, tj. parcela Nr [...], natomiast w uzasadnieniu podano cel wywłaszczenia określony jako "budowa ul. H." oraz umieszczone zostało stwierdzenie odnoszące się do odszkodowania: "W dniu 27.12.63 odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza na której właściciel wnosił o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 8 ust.7 cytowanej ustawy wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25 % jej obszaru pod budowę ulicy odbywa się bez odszkodowania." Rozstrzygnięte zostały zatem merytorycznie podstawowe przewidziane prawem elementy postępowania wywłaszczeniowego; określony został przedmiot i cel wywłaszczenia oraz odniesiono się do odszkodowania za grunt wywłaszczonej nieruchomości. Będąca podstawą wywłaszczenia parceli Nr [...] decyzja z dnia 23 marca 1964 r. stała się ostateczna, tym samym postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do tej nieruchomości zostało całkowicie zakończone, co oznacza, iż ostatecznie rozstrzygnięta została sprawa przeniesienia własności wymienionej działki, jak i sprawa odszkodowania za grunt tej działki. Złożony wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w ocenie organu dotyczy zatem sprawy, która rozstrzygnięta już została ostateczną decyzją administracyjną, i z tego powodu, uwzględniając zasady określone w art. 16 § 1 Kpa nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 15 stycznia 2007r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 105 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym mowa w w/w artykule, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wskutek czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy stwierdził, iż z analizy materiału dowodowego, wynika, że B. J. oraz J. M. wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1964 r. Nr [...]. W ocenie organu ówczesne obowiązujące przepisy nie uwzględniały możliwości przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano wyraźnie, iż ,,w dniu 27.12.63r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, na której właściciel wnosił o przyznanie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 7 cyt. ustawy wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru pod budowę ulicy odbywa się bez odszkodowania". Ze względu na okoliczność, iż wskazana decyzja wywłaszczeniowa rozstrzygająca kwestię wywłaszczenia i odszkodowania stała się ostateczna, nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku stron o ustalenie odszkodowania. Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wojewoda odnosząc się do odwołania stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 105 § 1 Kpa regulujący kwestię umorzenia postępowania, a przepisy reformujące administracje publiczną nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. J. i J. M. zarzucając naruszenie art. 73 obowiązującej od 1998r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 129 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżące wskazały, iż podstawową przesłanką wywłaszczenia jest art.21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wnioskiem z dnia 26 października 2005r. B. J. i J. M. wystąpiły o odszkodowanie za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości stanowiące położone w ciągu ul. H. działki nr [...] i [...] oraz za działkę nr [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2005r. Prezydent Miasta wezwał wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku w części dotyczącej działki nr [...] i [...] przez przedłożenie decyzji o wywłaszczeniu działki [...] bądź wskazania spadkobrania po osobach będących właścicielami tej działki w dacie wywłaszczenia oraz przedłożenia decyzji o wywłaszczeniu działki [...]. Stwierdził przy tym, że nieuzupełnienie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wykonaniu tego wezwania wnioskodawczynie złożyły pismo z dnia 30 grudnia 2005r., do którego dołączyły dokumenty dotyczące działki [...] oraz dokumenty dotyczące działki [...] i sąsiadującej działki nr [...]. Pismem z dnia 22 lutego 2006r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawczynie, że wniosek w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako parcele [...] i [...] pozostawia bez rozpoznania, wskazując że w przedłożonych dokumentach nie było decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości tych działek. Jednocześnie poformował, że wniosek o odszkodowanie za działkę [...] zostanie rozstrzygnięty oddzielna decyzją. 27 lutego 2006r. skarżące złożyły pismo, w którym stwierdziły, że ich wniosek dotyczył odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne nieruchomości tj. działki nr [...], [...] i [...]. Nadto podniosły, że uzupełniły braki wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia 16 grudnia 2005r. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że w dniu 15 marca 2006r. stawiła się B. J. oświadczając, że występuje o ustalenie odszkodowania za czasowe zajęcie byłej parceli nr [...] oraz wywłaszczenie byłej parceli nr [...]. Rozpoznając sprawę organ I instancji rozstrzygnął wniosek jedynie w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pierwotny wniosek, dotyczący działek [...] i [...], został sprecyzowany w dniu 15 marca 2006r., jako żądanie ustalenia odszkodowania za b. parcelę [...]. W odwołaniu skarżące stwierdziły, że nie przedłożyły decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej działki [...] z powodu jej zagubienia. Na rozprawie przed Sadem skarżące oświadczyły natomiast, że złożony przez nie wniosek dotyczył odszkodowania za dwie działki – [...] i [...]. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Treść wniosku skarżących z dnia 26 października 2005r., a także późniejsze twierdzenia zawarte w pismach z dnia 30 grudnia 2005r. i 27 lutego 2006r., jak również odwołaniu oraz wyraźnie stwierdzenie na rozprawie, że żądanie wszczęcia postępowania miało na celu orzeczenie o odszkodowaniu za działki oznaczone numerami [...] i [...] świadczą zdaniem Sądu, iż postępowanie administracyjne zostało ukierunkowane niezgodnie z żądaniem skarżących. Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99 baza lex nr 78 924). Istotnie art. 64 § 2 Kpa stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W konsekwencji uznać należy, że brak dowodów nie może w żadnym razie uzasadniać pozostawienia bez rozpoznania podania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego należy bowiem do organu administracji. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że faktycznie organ I instancji ograniczył przedmiot rozstrzygnięcia do jednej działki, uznając, że wniosek w taki sposób został sprecyzowany. W ocenie Sądu notatka służbowa, podpisana tylko przez jedną z wnioskodawczyń, nie mogła zmodyfikować złożonego przez obie skarżące wniosku o odszkodowanie. Organ administracji nie podjął zatem właściwych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania, przyjęty tryb załatwiania sprawy nie był prawidłowy, skutkiem zaś tego wydane decyzje nierozstrzygające o istocie wniosku nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie decyzje. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.