II SA/Gd 1540/01

Dnia 4 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie : NSA Jan Jędrkowiak WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 1998 r., na podstawie art. 59 ust 1 pkt 1, 2 i art. 87 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w B. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego z 7 garażami, położonego w B. przy ulicy Ś. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie oględzin stwierdzono zgodność wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę z dnia 28 czerwca 1996 r. Decyzję tę doręczono wyłącznie inwestorowi -tj. Spółdzielni "A" w B. W dniu 6 lipca 2000 r. E. Ł., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją zezwalającą na użytkowanie wielorodzinnego domu mieszkalnego. Wnioskodawczyni powoływała się na to, że jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nie została w ogóle zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowania tego obiektu budowlanego. E. Ł. wywodziła, iż toczy się również odrębne postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji. W toku tego postępowania Wojewoda postanowieniem z dnia 4 czerwca 1997 r. wstrzymał wykonanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie uwzględniając zażalenia na to postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w dniu 8 września 1997 r. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 27 lutego 1998 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego z usługami i 7 garażami, zrealizowanego w B. przy ulicy Ś. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 stycznia 2001 r., na podstawie art. 145 i 151 § 1 k.p.a. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 27 lutego 1998 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego z 7 garażami położonego przy ulicy Ś. [...] w B. oraz jednocześnie odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że mimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w czerwcu 1997 r., z uwagi na wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, inwestor nie zaprzestał robót budowlanych, a następnie powiadomił organ o zakończeniu budowy oraz wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Prezydent Miasta wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego było niedopuszczalne przed zakończeniem toczącego się odrębnego postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w B. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym wywodziła, że inwestycja prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie odwołującej się do dnia wniesienia odwołania w niniejszej sprawie nie zostały uchylone ostateczne decyzje organów administracji zarówno o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja z dnia 28 czerwca 1996 r. o pozwoleniu na budowę. W dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym budynku prowadzone były już tylko roboty wykończeniowe. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło ze względów proceduralnych, nie spowodowało jej uchylenia oraz nastąpiło z przyczyn niezależnych od inwestora. W tej sytuacji przedmiotowy budynek mieszkalno – usługowy wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, wobec czego brak jest podstaw do uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla tej inwestycji. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne było wydanie w odrębnym postępowaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w sytuacji, gdy toczyło się jeszcze postępowanie wznowieniowe w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wywodziła, że uprzednie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego z 7 garażami, położonego w B. przy ulicy Ś. [...], zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca wywodziła, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło na etapie prac wykończeniowych, a jego wykonanie spowodowałoby wymierną szkodę dla członków spółdzielni. Zdaniem skarżącej wznowienie postępowania nastąpiło niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i z naruszeniem zasad praworządności, prawdy obiektywnej i współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedyną w istocie przesłanką uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie było to, że w okresie złożenia przez skarżącą Spółdzielnię wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego oraz w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie toczyły się odrębne postępowania administracyjne, których przedmiotem były zagadnienia dotyczące zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto organy administracji obydwu instancji wskazywały na to, że po wznowieniu przez Wojewodę, postanowieniem z dnia 21 października 1996 r., postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 czerwca 1996 r., organ ten wyznaczył do dalszego prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika również, że Wojewoda postanowieniem z dnia 4 czerwca 1997 r. wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta NR [...] znak [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. o pozwoleniu na budowę. Zażalenie skarżącej Spółdzielni na to postanowienie nie zostało uwzględnione, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy w dniu 8 września 1997 r., podzielając w całości podstawy jego rozstrzygnięcia. Z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, że w dacie złożenia przez skarżącą Spółdzielnię wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, tj. w dniu 22 grudnia 1997 r. oraz w dniu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. 27 lutego 1998 r., pozostawało w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zapisu w dzienniku budowy dla tej inwestycji wynika, że w czasie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę budynek był w stanie surowym zamkniętym. Prawidłowe są zatem ustalenia organów administracji, iż skarżąca Spółdzielnia nie zastosowała się do ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót opartego na przepisie art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jest oczywiste, że po wydaniu tego postanowienia, do czasu jego ewentualnego uchylenia bądź zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestor nie był uprawniony do kontynuowania jakichkolwiek prac budowlanych oraz podejmowania czynności zmierzających do zakończenia procesu budowlanego przez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oczywiście błędne jest stanowisko skarżącej Spółdzielni prezentowane w skardze, że skoro wstrzymanie w postępowaniu wznowieniowym wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z przyczyn procesowych oraz w końcowej fazie budowy, to była ona uprawniona do kontynuacji robót budowlanych oraz wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy NSA OZ w Gdańsku II SA/Gd 2304/97 oraz II SA/Gd 1574/97 wynika, że w dniu 11 sierpnia 1997 r. E. Ł. wniosła do Sądu skargi na dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji oraz stwierdzenia jej nieważności. Wyrokami z dnia 9 grudnia 1999 r. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji odmawiającej uchylenia tych warunków. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą, określoną w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz w art. 145a k.p.a. Istota postępowania wznowieniowego polega na tym, że po rozstrzygnięciu kwestii istnienia przesłanki wznowieniowej, w tym wypadku braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ ponownie merytorycznie bada istotę sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 151 k.p.a., mógł wydać również decyzję o odmowie pozwolenia na budowę. Przed zakończeniem tego postępowania nie można było zatem wszcząć kolejnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie dla tej samej inwestycji. Wynikało to również z tego, iż w tym czasie pozostawało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. było niewątpliwie wadliwe. E. Ł., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, pominięta została również jako strona postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie, a zatem, wbrew zarzutom skargi, również w tym postępowaniu wystąpiła przesłanka wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co uprawniało organ do ponownego merytorycznego badania zasadności wydania pozwolenia na użytkowanie. W opisanej wyżej sytuacji prawnej, dopiero po zakończeniu postępowania wznowieniowego, inwestor mógł ubiegać się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona, a realizacja inwestycji nastąpiła zgodnie z jego warunkami. Z akt sprawy nadesłanych przez organy administracji nie wynika, czy i kiedy oraz jakim rozstrzygnięciem ostatecznym organów administracji zakończone zostały postępowania nadzwyczajne, tj. postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa oraz ustaleń faktycznych istniały zarówno przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy winno prowadzić do zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia wszystkich opisanych wyżej postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem była ocena zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. To ostatnie uchybienie organu administracji nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zmiana sytuacji faktycznej bądź prawnej, tj. zakończenie wyżej wymienionych postępowań nadzwyczajnych pozwalała na kontynuowanie (wszczęcie ponownie) postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dla tej inwestycji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości wówczas, jeżeli stwierdzi, iż inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym toku postępowania organy winny szczegółowo ustalić, czy i w jaki sposób zostały zakończone ostatecznymi decyzjami opisane wyżej postępowania nadzwyczajne, a następnie, po złożeniu stosownego wniosku przez inwestora, przystąpić do oceny zgodności wykonania przedmiotowej inwestycji z warunkami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą również zatwierdzono projekt. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.