II SA/Gd 155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 997 zł (słownie złotych dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 23 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2013 r. nakazującą K. S. wykonanie niezrealizowanych miejsc postojowych przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym z 15 października 2012r., tj. dwóch przy południowo - wschodniej elewacji budynku przy ul. J. oraz pięciu przy południowo - zachodniej elewacji budynku przy ul. J. w G. w terminie do dnia 30 września 2013r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. S., właściciel posesji przy ul. J. w G. (dz. nr [..] i [..]) kilkukrotnie wnioskował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o dokonanie kontroli prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego przy ul. J. w G. na funkcje usługowe. Zdaniem wnioskującego w przedmiotowym budynku trwały roboty budowlane jeszcze przez uzyskaniem przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. PINB ustalił, że na terenie działki nr [..] znajdują się dwa budynki. Bliżej ulicy zlokalizowany jest budynek o funkcji usługowo pensjonatowej natomiast na zapleczu omawianej działki usytuowany jest budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta decyzją z 15 października 2012r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, budowę miejsc postojowych i elementów zagospodarowania terenu związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż budynek gospodarczy przy ul. J. w G. (na terenie działek nr [..], [..] obr.[..] oraz nr [..] obr. [..]) jest użytkowany jako budynek służący działalności medycznej dla potrzeb grupowej praktyki lekarskiej. Postępowanie prowadzone w tej sprawie przez organ I instancji wykazało, że aktualny stan budynku odpowiada stanowi przewidzianemu w projekcie. Układ pomieszczeń w omawianym budynku jest zgodny z projektem budowlanym Stwierdzono natomiast, że inwestor K. S. nie zrealizował wszystkich przewidzianych w projekcie miejsc postojowych, lecz wykonał utwardzenie terenu przy południowo - wschodniej elewacji budynku przy ul. J. w G. oraz przy północno - wschodniej elewacji budynku sąsiedniego przy ul. J. , (pełniącego funkcję pensjonatu). Zgodnie z zapisami w protokole z oględzin ze względu na występujące schody brak jest możliwości wjazdu na teren działki od ulicy przy elewacji od strony południowo wschodniej budynku, tj. w miejscu w którym zaprojektowano dwa miejsca postojowe po lewej stronie od wejścia na drogę dojazdową, przylegającą do elewacji frontowej budynku przy ul. J. Ponadto w miejscu zaprojektowanych miejsc postojowych znajduje się klomb z roślinnością. Stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie wykonał wszystkich miejsc postojowych przewidzianych w projekcie zagospodarowania działki, organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. PINB wskazał, że w myśl art.36a ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. istotne odstąpienie od zatwierdzanego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile dotyczy: • zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (art.36a ust.1 pkt 1), • charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego; kubatur, powierzchni zabudowy wysokości długości szerokości i liczby konsygnacji (art. 36 ust.5 pkt 2), • zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (art.36 ust.5 pkt 5), • zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego i części(art.35a ust. 5 pkt 6), • ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 36a ust.5 pkt 7) oraz nie wymaga opinii uzgodnień pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. PINB ustalił na podstawie projektu zagospodarowania działki nr [..] obr,[..] przy ul. J. w G. stanowiącego integralną część projektu budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele prywatnych praktyk medycznych z sierpnia 2012r., że na potrzeby powyższego budynku wymagana ilość miejsc postojowych wynosi 6,2. Jednakże w związku z łącznym potraktowaniem pensjonatu i kliniki uzyskane 13 miejsc postojowych zabezpieczy planowaną działalność obu obiektów. Stwierdzona podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego niezgodność przedmiotowej inwestycji z projektem zagospodarowania działki w zakresie niewykonania wszystkich miejsc postojowych polegająca na niewykonaniu dwóch miejsc w południowo - wschodniej elewacji budynku przy ul. J. oraz pięciu przy południowo zachodniej elewacji w/w budynku obligowała do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż projekt budowlany zakłada wykonanie 14 miejsc postojowych. Niezrealizowanie przewidzianych w projekcie wszystkich miejsc postojowych stanowiło dla organu I instancji podstawę do orzeczenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzją z 30 lipca 2013r. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli odrębnie K. S., jak też B. S., kwestionując ustalenie organu dotyczące zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych w sposób sprzeczny z dokumentacją projektową i jako stan naruszający prawo. Następnie K. S. swoje odwołanie uzupełnił dwoma dokumentami tj. umową współpracy pomiędzy A." , a K. S. przedsiębiorcą działającym pod firmą " B." o umożliwieniu korzystania z czterech miejsc parkingowych na terenie nieruchomości i zezwoleniu na użytkowanie drogi wewnętrznej i dojazdowej oraz plan zagospodarowania działki nr [..], na którym naniesiono wykonane miejsca parkingowe zarówno dla budynku pensjonatu oraz budynku na cele prywatnych praktyk lekarskich. Uzasadniając powyższe strona odwołująca wskazała, że w związku z utrudnionym dojazdem do projektowanych miejsc postojowych od strony południowo zachodniej budynku, pozostałe cztery miejsca postojowe zostały przeniesione na posesje nr [..]. W tym celu wykonano tablicę informacyjną umieszczoną przy budynku hotelowym oraz przy budynku firmy C. o istniejących miejscach parkingowych dla użytku hotelu "[..]". W chwili obecnej liczba miejsc postojowych dla użytku hotelu wynosi 13, a taka ilość jest potrzebna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z 23 grudnia 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonego obowiązku, natomiast uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin wykonania do dnia 30 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wskazał organ odwoławczy, że przy realizacji inwestycji związanej z przekształceniem budynku gospodarczego na cele prywatnych praktyk medycznych inwestor bezspornie odstąpił w sposób istotny od zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, gdyż nie zrealizował przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym dwóch miejsc postojowych przy elewacji południowo wschodniej budynku przy ul. J. oraz pięciu przy południowo zachodniej elewacji w/w budynku. Powyższa nieprawidłowość obligowała organ do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. WINB podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że istnieje niespójność wykonanych i wymaganych robót z projektem budowlanym w zakresie zaprojektowanych miejsc postojowych. Za zasadne uznał organ odwoławczy nakazanie K. S. wykonanie niezrealizowanych miejsc postojowych przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym z 15 października 2012 r. Odnosząc się do dokumentów przedłożonych przez inwestora w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego tj. umowy o współpracy zawartej pomiędzy A., a K. S. o współpracy w zakresie świadczenia usług hotelarskich oraz najmu powierzchni parkingowej - o udostępnieniu czterech miejsc parkingowych przez sąsiednią firmę WINB wyjaśnił, że umowa powyższa nie może stanowić podstawy do uznania, że warunek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w związku z przekształceniem przedmiotowego budynku na cele praktyk lekarskich został spełniony. Przedmiotowa umowa nie wiąże organów, tym bardziej, że zgodnie z § 4 "istnieje możliwość jej rozwiązania za miesięcznym wypowiedzeniem ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego". Podkreślił organ odwoławczy, że postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie nie można zaakceptować w trybie nadzoru budowlanego sytuacji, w której konieczna do zapewnienia ilość miejsc parkingowych jest uzależniona od zapisów cywilnoprawej umowy (w tym umowy najmu powierzchni parkingowej), czyli stosunku prawnego ze swej istoty nietrwałego/czasowego. Skoro zatem merytoryczna decyzja wydana w oparciu o ww. przepisy powinna rozstrzygać sprawę co do istoty, podjęte w trybie nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie nie może mieć "charakteru tymczasowego". W skardze na powyższą decyzję K. S. zarzucił, że wydana decyzja jest nieprawidłowa i niezrozumiała. Wynika z niej bowiem, że nie wykonano siedmiu miejsc postojowych określonych w projekcie budowlanym. Tymczasem, jak podnosił w trakcie postępowania dla potrzeb inwestycji zabezpieczono 13 miejsc postojowych, a więc tyle ile było potrzeba. Do akt dołączano dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Organ podważył możliwość posłużenia się przez inwestora umową najmu, w ramach której nabyte zostało prawo do korzystania z czterech miejsc postojowych. Od momentu zawarcia umowy są one w sposób trwały i ciągły wykorzystywane dla potrzeb obiektu, którego dotyczyła inwestycja. Zostały one także jednoznacznie oznakowane i opisane. W ten sposób zabezpieczono możliwość korzystania z miejsc postojowych. Dodatkowo zarzucił skarżący, że w oparciu o treść decyzji nie jest w stanie określić, które miejsca nie zostały wykonane i gdzie należy je wykonać. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego w piśmie z 16 czerwca 2017 r. zarzucił, że organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny istoty sprawy, gdyż z planu zagospodarowania działki wynika, że inwestor wykonał 9 miejsc postojowych, a mimo to nakazano wykonanie ich jeszcze 7. Spowoduje to powstanie 16 miejsc postojowych, a organ I instancji uznał, że wykonanie 13 miejsc postojowych zabezpieczy potrzeby obu obiektów. Organ odwoławczy przyjmuje w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że miejsc powinno być 14. W oparciu o zaskarżone decyzje nakazuje się inwestorowi wykonać więcej miejsc postojowych nie było przewidziane z projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów podniesionych w skardze i kolejnych pismach procesowych skarżącego wskazać trzeba, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych dotyczących ilości zrealizowanych miejsc postojowych i ustaleniu czy ilość ta jest wystarczająca dla zabezpieczenia prowadzonej na nieruchomości działalności. W szczególności skarżący kwestionuje przyjęte przez organ odwoławczy ustalenie, że miejsc tych ma być 14, skoro z projektu wynika, że 12 miejsc postojowych zabezpieczy potrzeby obiektów. Dokonując w tym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest typowym postępowaniem administracyjnym, co oznacza, iż pełne zastosowanie znajdują w nim przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Co za tym idzie organy nadzoru budowlanego dokonując w toku postępowania legalizacyjnego ustaleń faktycznych respektować winny naczelne zasady i reguły, określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada zawarta w przepisie art. 7 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie zatem, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, czy jego oceny skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego należy z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, poczynione w sprawie ustalenia oparte zostały na niepełnej analizie dostępnego materiału dowodowego w sprawie, a także z pominięciem możliwości jego uzupełnienia, zwłaszcza poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości celem ustalenia ile miejsc postojowych zostało faktycznie wykonanych przez inwestora. Wskazać należy, że projekt budowlany nie jest w pełni czytelny w zakresie przewidzianych do wykonania miejsc postojowych. Bezspornie przewidziano do wykonania dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych przy budynku kliniki, bezpośrednio przy nich wyznaczone jest jeszcze jedno miejsce postojowe. Reszta miejsc postojowych znajduje się wokoło budynku hotelu, jednak z uwagi na nieczytelność projektu zagospodarowania terenu nie sposób je policzyć. Sięgniecie do części opisowej projektu na jego stronie 6 pozwala ustalić, że na terenie nieruchomości uzyskano 13 miejsc postojowych. Należy zgodzić się z organami, że prosta analiza projektu budowlanego może co do zasady prowadzić do przyjętych wniosków, że zaprojektowanych zostało 13 miejsc postojowych pomimo, że wedle wyliczeń projektanta wymaganych przepisami było 12,2. Jawi się tu jako chybiony zarzut skarżącego, że to orzekające organy dokonały "zaokrąglenia" wymaganej liczby miejsc postojowych. Dokonał tego projektant w projekcie budowlanym poprzez zapis "uzyskano 12,2 miejsca postojowe – w zaokrągleniu 13 miejsc – co zabezpiecza planowaną działalność". Organ z uwagi na sporny charakter ilości zaprojektowanych miejsc postojowych powinien ewentualnie rozważyć celowość rozprawy administracyjnej i dopuszczenia dowodu z zeznań autorów projektu na okoliczność przyjętych tam rozwiązań architektonicznych w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to ile miejsc postojowych zostało wykonanych i ile ich istnieje na chwilę orzekania. Podkreślić należy, że Sąd podziela stanowisko organów, że zabezpieczenie miejsc postojowych dla prowadzonej działalności wiąże się z wykonaniem ich wedle zatwierdzonego projektu budowlanego i nie może nastąpić poprzez wydzierżawienie ich na sąsiedniej działce. Środkiem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie ilości miejsc postojowych funkcjonujących na działce mogą być oględziny z dokumentacja zdjęciową. Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i uzupełnić postępowanie w sprawie, w sposób pozwalający na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, o których mowa powyżej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a..