II SA/Gd 1551/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 37, 46, 122 ust. l pkt l, art. 127, 128, 131, 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska i ustawy- Prawo wodne (Dz.U. Nr 233, poz. 1957, ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799) oraz art. 104 i 107 k.p.a., udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w D., po ich oczyszczeniu w mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków typu NED-EKO z filtrem roślinnym i kanałem grawitacyjnym do cieku P.. W pozwoleniu Starosta określił warunki odprowadzania ścieków, w tym dopuszczalne ilości i poziom zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych ściekach. Nałożone zostały również obowiązki związane z eksploatacją oczyszczalni i z korzystaniem ze środowiska, w tym wykonywania badań jakości odprowadzanych ścieków i stanu wód jeziora C.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, co następuje: W dniu 4 grudnia 2002 r. Wójt Gminy D. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków po ich oczyszczeniu w mechaniczno – biologicznej oczyszczalni typu NED – EKO z filtrem gruntowo – roślinnym, kanałem grawitacyjnym do cieku P.. Informacja o wszczętym postępowaniu została podana do publicznej wiadomości zgodnie z art. 127 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Przedmiotowa oczyszczalnia została zlokalizowana we wsi D. na działkach nr 357, 356, 354, 360 stanowiących własność Gminy D.. Oczyszczalnia działa od września 2002 r. Do toczącego się postępowania uwagi wniósł Społeczny Komitet A twierdząc, że pozwolenie wodno prawne nie powinno zostać udzielone z następujących względów: a. obecnie obowiązująca ustawa zabrania wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich odpływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora jest krótszy niż jedna doba; faktyczny czas przepływu wynosi, zdaniem skarżących - 5 do 6 godzin. b. teren cieku wodnego, do którego mają być odprowadzane ścieki nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem go na kanał ściekowy. c. omówiony ciek wodny leży na terenie W. Parku Krajobrazowego będącego pod ochroną prawną. Starosta po przeanalizowaniu materiału dowodowego ustalił, że odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w miejscowości D. odbywało się na podstawie decyzji Starosty z dnia 3 listopada 1999 roku kanałem grawitacyjnym do cieku P., a następnie do jeziora C.. Niedostateczna długość oraz zbyt małe przepływy w stosunku do wymogów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 roku w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzone do wód lub do ziemi, zostały zrównoważone poprzez filtr gruntowo-roślinny. Obecnie obowiązujący dobowy czas odpływu ścieków do jeziora C. nie ma zastosowania do przedmiotowej oczyszczalni. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska i ustawy- Prawo wodne (Dz.U. z 2002 r.. Nr 233, poz. 1957) zakaz wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich odpływów, jeżeli czas odpływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż jedna doba nie dotyczy obiektów, dla których decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ponadto wskazano, że z uwagi na lokalizację oczyszczalni na terenie W. Parku Krajobrazowego i konieczność maksymalnej ochrony jeziora C. zostały zaostrzone dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń odprowadzanych ścieków oraz nałożono obowiązek ich dodatkowego doczyszczania przed zrzutem do cieku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Społeczny Komitet A zarzucając naruszenie przepisów prawa wodnego oraz żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie toczącego się postępowania nie uwzględniono aktualnego faktycznego stanu jeziora C. z roku 2003. W 2001 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził badania jeziora C., które wówczas wykazały, że zachodzi w nim proces eutrofizacji, skutkiem czego jezioro zakwalifikowano do III klasy czystości. W związku z powyższym, twierdzenie w pozwoleniu wodnoprawnym, iż zachowana zostanie czystość wód w jeziorze na poziomie II klasy czystości jest bezzasadne, gdyż przed rozpoczęciem zrzutu ścieków z oczyszczalni jezioro zakwalifikowane było do kategorii III klasy czystości. Zarzucono również niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej odprowadzania ścieków do oczyszczalni, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu dla powyższej inwestycji nie figuruje działka nr 82, rów melioracyjny, do którego odprowadzane są ścieki według miejscowego planu, jako kanał ściekowy. Rów melioracyjny, w pozwoleniu wodnoprawnym nazywany "ciek P." stanowi własność osób prywatnych. Sprawa jest przedmiotem postępowania w Sądzie Rejonowym w K. oraz w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku. Odwołujący nie podziela także opinii organu, co do zastosowania art. 6 "ustawy z dnia 23 lutego 2003 r. (Nr 233, poz. 1957)", bowiem "akty wydane ze złamaniem prawa są z tytułu prawa nieważne – art. 156 k.p.a.". Jezioro C. i rów melioracyjny leżą na terenie W. Parku Krajobrazowego. Zgodnie z zarządzeniem Wojewody - Plan Ochrony W. Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. ego nr 64/2001), łąki przy jeziorze C. stanowią użytki ekologiczne. Wskazane zarządzenie zakazuje wprowadzania do W. Parku Krajobrazowego ścieków spoza Parku. W ocenie dowołującego się nie jest możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez wcześniejszego uregulowania praw własności oraz bez sporządzenia dodatkowej oceny aktualnego stanu jeziora. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 30 września 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 122 ust. l, art. 131 i 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż złożony z wnioskiem o pozwolenie operat wodnoprawny nie zawiera szeregu informacji wymaganych przepisami prawa, w szczególności określonych w art. 132 ustawy prawo wodne z 2001 roku. Organ wyjaśnił, że w operacie pominięto wyliczenia przepustowości oczyszczalni ścieków w przeliczeniu na aktualną liczbę RLM. Ponadto operat nie zawiera opisu ani rysunków urządzenia wodnego, jakim jest wylot ścieków, a wyniki badań jakości odprowadzanych ścieków i wód jeziora dotyczą w większości okresu rozruchu oczyszczalni. W operacie winien być również określony zasięg oddziaływania wnioskowanego sposobu korzystania ze środowiska. Kolejnym wymogiem jest określenie obowiązków ubiegającego się o pozwolenie w stosunku do osób trzecich, w tym również do właściciela czy administratora cieku, którym ścieki odpływają po oczyszczeniu. Powyższe dane decydują o kształcie pozwolenia wodnoprawnego, wprowadzeniu do niego odpowiednich zapisów i nałożeniu stosownych obowiązków. Odnosząc się natomiast do zarzutu istnienia sporów o stosunki własnościowe, co do stanu prawnego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania urządzeń objętych pozwoleniem i rozstrzygania tych kwestii przez sąd powszechny, organ stwierdził, że w operacie wodnoprawnym powinna się znaleźć odpowiednia aktualna informacja w tej kwestii. Pozostałe zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące zasad odprowadzania ścieków, niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji jej we W. Parku Krajobrazowym, w ocenie organu, nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zostały one wyczerpująco zanalizowane i wyjaśnione w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina D. zarzucając naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt l i 3 Ustawy z dnia 11 maja 11995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym): 1. naruszenie przepisów art. 7, 10 i 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji niespełnienia wszystkich przesłanek ustawowych, od których zależy wydanie przedmiotowej decyzji, czym naruszono interes społeczny oraz słuszny interes strony - Gminy D. 2. naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 75, 77, 80, 81 oraz 86 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., powodujące w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3. naruszenie przepisów art. 11 i 107 § l i § 3 k.p.a. tj. obowiązku wskazania dowodów, na których organ orzekający się oparł i przyczyn z powodu których dowodom zgromadzonym w postępowaniu odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w szczególności poprzez brak wyjaśnienia w decyzji jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa uzasadniających zastosowany tryb postępowania administracyjnego. Skarżący wywodził, iż w niekompletnym materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia stanowisko organu drugiej instancji, co do wad operatu wodnoprawnego. Ponadto ewentualne wady operatu nie zostały podniesione w odwołaniu. Wskazano także, iż uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, także w kwestii wad operatu szacunkowego, co stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. Wywodzono także, iż "margines swobody" przysługujący organowi w ocenie stanu faktycznego, nie oznacza, że przysługuje mu dowolność w ocenie tegoż stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podejmując zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył wskazanego przepisu. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, co do nieuzasadnionego rozszerzenia przez organ odwoławczy badania stanu faktycznego sprawy, należy wskazać, że organ prawidłowo zakreślił ramy analizy materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną organu pierwszej instancji. Granice postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym wyznaczają więc generalnie zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji wyłącznie w zakresie zarzutów wskazanych w odwołaniu. Okoliczność, iż w niniejszej sprawie w odwołaniu nie wskazano na wady operatu wodnoprawnego nie zwalniała organu odwoławczego z obowiązku ponownego dokonania oceny materiału dowodowego, w tym operatu wodnoprawnego. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, kierując się zasadami prawdy obiektywnej (art. 7) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie ma więc znaczenia, że strony nie podniosły w odwołaniu zarzutu dotyczącego braków w operacie wodnoprawnym, bowiem organ drugiej instancji musiał badać z urzędu cały materiał dowodowy, w tym także, czy złożony przez Gminę D. wniosek wraz z operatem wodnoprawnym jest kompletny. Zaniechanie takiego badania przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy był nie tylko uprawniony do badania operatu wodnoprawnego pod kątem wymogów zawartych w art. 132 ustawy Prawo wodne, lecz miał taki obowiązek wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Badając zgodność z prawem decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle art. 138 § 2 kpa, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W niniejszej sprawie Wojewoda po dokonaniu oceny materiału dowodowego w postępowaniu przed pierwszą instancją, stwierdził, że złożony z wnioskiem o pozwolenie operat wodnoprawny nie zawiera szeregu informacji wymaganych przepisami prawa, w szczególności określonych w art. 132 ustawy Prawo wodne. W związku z wykrytymi brakami w operacie wodnoprawnym zaskarżoną decyzję uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia braków zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Stwierdzenie niekompletności operatu wodnoprawnego wymagało jego uzupełnienia zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 132 Prawa wodnego. Mając na uwadze powyższe, za bezzasadne należy uznać zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego regulujących kwestie postępowania dowodowego. Organ drugiej instancji dokonał analizy materiału dowodowego w granicach swoich kompetencji i zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Nie może stanowić zarzutu prawidłowe, zgodne z przepisami prawa działanie organu administracyjnego, który w niniejszej sprawie podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes stron postępowania. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.