II SA/Gd 1556/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej B. F., J. F. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...] z dnia 15 marca 2002 r. nr [...] znak [...]; II. ustala, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej kwotę 162 (sto sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...] decyzją z dnia 15 marca 2002 r. na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a i 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na "A" Spółkę jawną B. F., J. F. w B. karę pieniężną w wysokości 4050 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy [...] będącą drogą powiatową w strefie przyległej do centrum w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 19 lutego 2002 r. poprzez lokalizację 5 tablic reklamowych dwustronnych usytuowanych na trakcji tramwajowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podała, że kara jest zbyt wysoka i przekracza jej możliwości finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 22 maja 2002 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził z udziałem strony postępowanie administracyjne i zapoznał ją z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Strona nie kwestionowała i nie kwestionuje zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ II instancji za niezasadne uznał twierdzenia strony, że organ wydający zezwolenia powinien przed końcem upływu zezwolenia poinformować stronę o kończącym się upływie okresu jego wydania. Strona miała pełną świadomość, że uzyskane dotąd zezwolenia utraciły swoją ważność i w związku z tym na kolejny okres powinna uzyskać zezwolenie przed umieszczeniem tablic reklamowych w pasie drogowym. W sprawie bezsporne jest, że strona nie wystąpiła z nowym wnioskiem i tym samym zajęła pas drogowy bez zezwolenia. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że wysokość nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest zgodna z treścią § 10a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" Spółka jawna B. F., J. F. w B. zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na braku pouczenia decyzji Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...] z dnia 3 stycznia 2001 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji tablic reklamowych o obowiązku wystąpienia przed upływem terminu jej ważności z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia oraz naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na uznaniu, że skarżąca z własnej winy nie wystąpiła o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji tablic reklamowych. Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...] stanowią przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a i § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 3 cytowanego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a. W myśl § 10a ust. 3 opłata za 1m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa: drogi powiatowej 0,90 zł. W przepisie § 10b niniejszego rozporządzenia określono, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W przedmiotowej sprawie organy, powołując w podstawie prawnej § 11 oraz § 10a i § 10b cytowanego rozporządzenia, przyjęły za podstawę obliczenia kar za 1m2 powierzchni reklamy stawkę 1,62 zł. Niniejsza stawka jest wyższa od stawki określonej w § 10a ust. 3 rozporządzenia powiększonej o 50% opłaty zgodnie z ust. 4 § 10a (0,90 zł + 0,45 zł = 1,35 zł). Oznacza to, ze organy obu instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięć przyjęły także, tak jak wskazał to w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji, §10b rozporządzenia, umożliwiający zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. W związku z tym należało zauważyć, że uprawnienie do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 niniejszej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W niniejszym przepisie Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach. Jak wynika z treści cytowanego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów mogła określić stawki opłat oraz kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, natomiast nie została uprawniona do ustanawiania innych organów współdecydujących o wysokości stawek tych opłat i kar pieniężnych. Jednakże Rada Ministrów w § 10b rozporządzenia ustanowiła Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jako organ współdecydujący o wysokości stawki opłaty i kar pieniężnych, gdyż o ich wysokości rozstrzyga w części stawka określana przez ten organ. Ponadto upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 7 cytowanej ustawy nie przewidziało możliwości wprowadzenia przez Radę Ministrów jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego mechanizmu, to albo sam uczyniłby to w ustawie, albo - wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielania upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego - wyraźnie wskazał na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jednocześnie organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Trybunał Konstytucyjny jako kanon polskiej myśli konstytucyjnej uznał pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262). Zatem jak z powyższego wynika Rada Ministrów nie była upoważniona do przekazania części swoich kompetencji do określenia stawek opłat i kar pieniężnych Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego. Tworzenie takich upoważnień "kaskadowych" jest wprost zabronione przez Konstytucję (art. 92 ust. 2). Ponadto ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie przewidział możliwości waloryzowania jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. W świetle obowiązującego systemu prawnego takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże jako odstępstwo od zasady nominalizmu wymaga wyraźnej podstawy ustawowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25.07.1996 r., IIIARN 23/96, OSNAP 1997/4/46). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Rada Ministrów przekroczyła swoje kompetencje stanowiąc regulację zawartą w § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, która została wprowadzona w życie już w okresie obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Wobec tego w ocenie Sądu przepisowi §10b należy postawić zarzut niezgodności z art. 2 i 92 Konstytucji oraz art. 40 ust. 7 ustawy i drogach publicznych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 10b cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. W związku z tym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności Sąd na podstawie art. 119 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie stosowanie, przy ewentualnym uznaniu zasadności wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stawek znajdujących oparcie w ustawie o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.