II SA/Gd 156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w 12 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 104 i 105 §1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. B. z dnia 19 listopada 2009r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie warsztatu i sklepu motoryzacyjnego na terenie posesji przy ul. L. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z dnia 19 listopada 2009r. Z. B. – właściciel nieruchomości położonej w S., przy ul. L. [...]- działki nr [...], [...] i [...], złożył wniosek do organu nadzoru o udzielenie pozwolenia na użytkowanie warsztatu i sklepu motoryzacyjnego dobudowanych do istniejącego budynku na ww. posesji. Organ ustalił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 września 1991r. inwestor uzyskał pozwolenie na dobudowę warsztatu i sklepu motoryzacyjnego na warunkach czasowych- nie dłużej niż 7lat- do czasu realizacji inwestycji zgodnie z planem szczegółowym. Ponadto inwestor był zobowiązany do zgłoszenia użytkowania obiektu w terminie 7 dni od zakończenia budowy, co wynika z udzielonego pozwolenia na budowę, jako konsekwencja zapisu art. 41 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974r. ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Inwestor żadnego z powyższych obowiązków nie dopełnił. Zatem, obiekt powinien być rozebrany po upływie ww. terminu. Złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który jest od wielu lat użytkowany, a ponadto nie został dopełniony obowiązek jego rozbiórki w terminie określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe. Nadto organ ustalił, że inwestor nie występował o zmianę warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Powołując się na powyższe organ I instancji wskazał, że prowadzenie przez organ nadzoru postępowania zgodnego ze złożonym wnioskiem nie jest możliwe. Z. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji, zaskarżonej decyzji zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania- przepisu art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania – przepisu art. 107 §1 i § 3 kpa poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też całkowite nieuzasadnienie prawne rozstrzygnięcia co stanowi jednocześnie naruszenie zasady postępowania określonej w art. 8 i 9 kpa; 3) Naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 59 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118) poprzez niezastosowanie ww. przepisów prawa i nieudzielanie pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że podstawą umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie. Podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 104 i 105 §1 kpa organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa nie wskazał podstawy prawnej na podstawie, której nie udzielił stronie pozwolenia na użytkowanie. Organ zaniechał wskazania przepisu obowiązującego prawa, zgodnie, z którym w istniejącym stanie faktycznym i prawnym brak jest przesłanek do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powyższe stanowi również o rażącym naruszeniu przez organ zasad postępowania określonych w art. 8 i 9 kpa. Skarżący wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zasadą jest, że organ wydaje decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, natomiast przepis art. 59 ust. 5 określa zamknięty katalog sytuacji, gdy organ odmawia wydania takiej decyzji. Podane w uzasadnieniu motywy nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazano, że wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki i warunki określone w art. 57 prawa budowlanego, budynek został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i w takiej sytuacji organ nie może odmówić stronie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji powołał się na to, iż decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę udzieliła pozwolenia na budowę na warunkach czasowych – nie dłużej niż 7 lat, jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z treścią decyzji po upływie 7 lat obiekt winien być rozebrany. Skarżący zakwestionował powyższe ustalenie podnosząc, że w decyzji z dnia 2 września 1991r. brak jest wskazania, że po upływie 7 lat obiekt powinien zostać rozebrany. Zgodnie z treścią pouczeń budynek warsztatu i sklepu należy rozebrać w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji zgodnej z planem. Tak więc rozbiórka obiektu nie była uzależniona od upływu jakiegoś terminu np. 7 lat, a od przystąpienia do realizacji inwestycji zgodnej z planem. W dacie wydania decyzji planowaną inwestycją, o której mowa w pkt 7 pouczeń, była budowa ulicy- tzw. Droga Z., co wynikało z pisma Urzędu Miasta z dnia 25 lutego 1991r. Jednakże obecnie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odstąpiono od realizacji ww. inwestycji tj. budowy Drogi Z. W obecnie obowiązującym miejscowym planie działka przeznaczona jest pod zabudowę budynkiem warsztatu i sklepu. Powyższe oznacza, że nie istnieją plany realizacji inwestycji, która zgodnie z pkt 7 pouczeń decyzji warunkować miałaby rozbiórkę obiektu. W dalszym ciągu odwołania skarżący podał, że najistotniejszym jednak jest, zarówno w świetle aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, jak i w świetle prawa budowlanego z 1974r., nie istnieje i nie istniała możliwość wydawania tzw. czasowych pozwoleń na budowę w zakresie budynków, objętych postępowaniem i decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że aktualnie obowiązujące prawo budowlane w art. 36 ust. 1 pkt 3b pozwala w treści pozwolenia na budowę określić termin rozbiórki, jednakże jedynie w zakresie w jakim dotyczy to tymczasowych obiektów budowlanych, których definicję zawiera art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Skarżący cytując definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w ustawie prawo budowlane podniósł, że nie obejmuje ona budynku warsztatu oraz sklepu, które wybudowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 września 1991r. Również w świetle przepisów prawa budowlanego obowiązującego w 1991r. możliwość określania terminu do kiedy istnieć mogą obiekty odnosiło się wyłącznie do tymczasowych obiektów budowlanych- § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego ( Dz. U. nr 8 z 1975r., poz. 48). Skoro więc budynki wybudowane na podstawie decyzji z dnia 2 września 1991r. nie są tymczasowymi obiektami budowlanymi, brak było i brak jest podstaw oznaczenia terminu rozbiórki. W decyzji z dnia 25 stycznia 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu i w rozpatrywanej sprawie powołana przesłanka zachodzi. Bezprzedmiotowe jest bowiem postępowanie w sprawie wniosku z dnia 19 listopada 2009r. o pozwolenie na użytkowanie dobudowanej części budynku usytuowanego przy ul. L. [...] w S. / warsztat i sklep motoryzacyjny/, skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie istnieje. Organ II instancji przywołał treść decyzji Prezydenta Miasta z 2 września 1991r. udzielającej "pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę warsztatu sklepu motoryzacyjnego, na warunkach czasowych- nie dłużej niż lat 7- do czasu realizacji inwestycji zgodnie z planem szczegółowym", w pkt 6 decyzji zobowiązano inwestora do zgłoszenia użytkowania w terminie 7 dni od zakończenia budowy, a zatem nie nałożono na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. /gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego/. Powołując się na powyższe ustalenia organ II instancji ustalił, że w sprawie omawianej dobudowy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest więc bezprzedmiotowy. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji podkreślił, że ignoruje ono zupełnie warunki ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę .Decyzją taką związany jest zarówno organ administracji, jak i strona, która ją uzyskała. Skarżący powołuje się na art. 59 aktualnej ustawy Prawo budowlane / możliwość odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie/, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie obowiązek dotyczył obowiązku zawiadomienia właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, co do którego w pozwoleniu na budowę z 1991r. nałożono obowiązek zawiadomienia właściwego organu, w terminie 7 dni od zakończenia budowy, o oddaniu do użytku § 32 ust. 1 pkt 33 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975r./. Aspekt rozbiórki dobudowanej części budynku przy ul. L. [...] ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę / art. 38 ust. 2 prawa budowlanego z 1974r,/ nie należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego. Wskazano, że do tymczasowych obiektów budowlanych zalicza się również obiekt budowlany przeznaczony do użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości, przewidziany do rozbiórki w terminie określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę / art. 3 pkt 5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 3b prawa budowlanego z 1994r./. Natomiast stosownie do § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki / Dz. U. nr 17, poz. 62 z 1980r./, przez pojęcie "budynki tymczasowe" rozumie się budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. W skardze na powyższą decyzję Z. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, zaskarżonej decyzji zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania – art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, 2/ naruszenie prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118/ poprzez niezastosowanie ww. przepisów prawa i nie udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podał, że błędnym jest stanowisko organu II instancji, iż w sprawie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, gdyż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie istnieje. Wskazano, że gdyby istniał stan braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku, za bezprzedmiotowe należałoby uznać wystąpienie organu nadzoru z dnia 4 grudnia 2009r. do Urzędu Miasta z wnioskiem o nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego przez skarżącego. Podniesiono, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub alternatywnie zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika wprost z art.54 i 55 ustawy z 1994r. Prawo budowlane, tak więc twierdzenie organu o nie istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest błędne. Podniesiono również, że nie złożenie wniosku o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w terminie 7 dni od dnia zakończenia budowy nie ma wpływu na istnienie lub nie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W pozostałym zakresie skarżący w całości podtrzymał swoje zarzuty podniesione w odwołaniu skierowanym do organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia prawa, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji naruszyły prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powoływanym przepisem art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 par. 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania, przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Oznacza to też, że wszystkie elementy stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie- okoliczności podnoszonych przez stronę, jak i przez organ. Wynik postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 19 listopada 2009r., które zawierało wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu warsztatu i sklepu motoryzacyjnego –dobudowa do istniejącego budynku przy ul. L. [...] w S., do którego wnioskodawca załączył decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 września 1991r. Zatem skarżący domagał się konkretnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem istnieje sprawa i jest osoba, która domaga się konkretnego rozstrzygnięcia, to organ powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie. W konsekwencji obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Nie znajduje bowiem uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której są strony zainteresowane wynikiem merytorycznym. Sąd zważył, że podstawową przesłanką dla ustalenia, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe była treść decyzji udzielającej pozwolenia na budowę / postanowienie, iż pozwolenie zostało wydane na warunkach czasowych – nie dłużej niż 7lat do czasu realizacji inwestycji zgodnie z planem szczegółowym/. Skarżący w swoim odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu zakwestionował przedstawioną przez organy interpretację ww. zapisu, wywodząc, jak to wyżej wskazano, że jego postanowienia dotyczyły ówcześnie obowiązującego planu i budowy Drogi Z. Brak realizacji ww. zamierzenia powoduje, że wybudowana wyżej opisana dobudowa istnieje legalnie, albowiem została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę. Nie przesądzając o zasadności lub bezzadności dokonanej przez skarżącego interpretacji powyższego zapisu organ administracji winien powyższy zarzut rozpoznać i następnie poczynić ustalenia dotyczące ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit) c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 2 grudnia 2009r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w zakresie przez Sąd wskazanym, z uwzględnieniem zasad postępowania.