II SA/Gd 157/01

Dnia 5 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Andrzej Przybielski Barbara Skrzycka-Pilch Krzysztof Gruszecki (spr.) Przewodniczący: s. NSA: Sędziowie: s. NSA: Asesor WSA: Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. i F. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki budynku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i F. G. 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 września 1997r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego na podstawie art.37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz.229 ze zm.) nakazał M. i F. G. inwestorom i właścicielom budynku letniskowego dokonanie rozbiórki budynku letniskowego o pow. 60,93 m2 usytuowanego na działce nr [...] we wsi M. S., uporządkowanie terenu po rozbiórce oraz powiadomienie organu o wykonaniu wyżej wymienionych czynności. Od tej decyzji jej adresaci wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia. Rozpatrując ten środek zaskarżenia Wojewoda decyzją z dnia 30 października 1997 roku Nr [...] na podstawie art.138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i F. G. domagając się jej uchylenia. Rozpatrując tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt III SA/Gd 2219/97 oddalił ją. Po otrzymaniu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym M. i F. G. wystąpili z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesunięcie terminu rozbiórki domu letniskowego na czas niezbędny do przeniesienia go w inne miejsce. Rozpatrując ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2000r. Nr [...] na podstawie art.39 Prawa budowlanego z 1974r. odroczył do 31 grudnia 2000r. wykonanie przymusowej rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] we wsi M. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że odroczenie następuje z powodu zdarzeń losowych, które dotknęły wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i F. G. domagając się uwzględnienia ich wniosku i przesunięcia terminu rozbiórki na rok następny. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawcom śmiercią nagłą zmarł syn, a jedno z nich jest osobą ciężko chorą z usuniętym płucem w związku z czym ponoszą wysokie wydatki na leczenie. Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 grudnia 2000r. Nr [...] na podstawie art.138 § 1pkt 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w prawie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki domku letniskowego zlokalizowanego działce nr [...] w M. S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że zgodnie z art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) "przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Z treści wyżej wymienionego przepisu zdaniem organu odwoławczego nie wynika, jak uznał organ I instancji, że do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995r. stosuje się wszystkie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., ale tylko te przepisy, które są podstawą rozstrzygnięcia, w tym przypadku art.37 lub art.40 Prawa budowlanego z 1974r. W związku z tym, zdaniem organu, należało uznać, że z dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. tj. z dniem 1 stycznia 1995r. - przepisy art.39 Prawa budowlanego z 1974r. dotyczące odroczenia wykonania nakazu rozbiórki przestały obowiązywać. Wobec powyższego faktu, iż żaden z aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie daje podstawy do wydania decyzji o odroczeniu wykonania rozbiórki, organ wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w omawianej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i F. G. stwierdzając, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo. Skarżący stwierdzili, że skoro w sprawie rozbiórki ich budynku znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., to oczywiście powinny to być wszystkie przepisy tego aktu prawnego, a zatem również art.39. W związku z czym skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich pierwotnego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz. 1270). W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości postępowania organu odwoławczego zasadniczego znaczenia nabierają dwa elementy. Po pierwsze granice czasowe obowiązywania art.39 Prawa budowlanego z 1974r., po drugie możliwość orzekania na niekorzyść strony która wniosła odwołanie w świetle postanowień art.139 K.p.a. Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie to stanowiło ono przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001r. - OPS 4/01 (ONSA 2002, z. 2, poz. 58) stwierdził, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995r. na podstawie art.37 ust.1 pkt 1 i art.54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz.229 ze zm.) w związku z art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art.39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Uzasadniając ten pogląd Sąd stwierdził między nimi, że możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu, przewidziana w art.39 Prawa budowlanego z 1974r., odnosi się do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art.37 ust.1 pkt 1 tej ustawy, a więc gdy obiekt wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Odroczenia wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ze względu na inne przesłanki określone w art.37 ust.1 i 2 Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje. Z takiego unormowania ustawowego jednoznacznie wynika, że art.39 Prawa budowlanego z 1974r. wiąże się ściśle z art.37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, lecz daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek (warunków). Jest to więc w istocie całościowe uregulowanie w Prawie budowlanym z 1974 r. sprawy usunięcia skutków samowoli budowlanej, które obejmuje nie tylko przesłanki nakazania rozbiórki, ale także inne przepisy nierozerwalnie związane z nakazem przymusowej rozbiórki, w tym także art.39. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że (...) do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995r. ma zastosowanie nie tylko art.37, ale również art.39 prawa budowlanego z 1974r. jako przepisy dotychczasowe w rozumieniu art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994 r. Zgadzając się z tym poglądem w całości należy stwierdzić, że zakres obowiązywania postanowień art.39 Prawa budowlanego z 1974r. przyjęty przez organ administracji nie był prawidłowy. Prawidłowość zakwestionowanego orzeczenia musi być jednak badana z punktu widzenia jego zgodności z art.139 K.p.a., który stanowi, że "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zacytowany przepis wprowadza zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca co prawda pozwolił organom administracji w pewnych określonych sytuacjach odstępować od tego zakazu. Może to mieć jednak miejsce tylko i wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Wyjątki te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, ale wręcz przeciwnie "Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art.139 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989r., IV SA 1101/88, ONSA 1989 z. 2, poz.71). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nie wykazał na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w orzeczeniu I instancji. Dlatego też należy stwierdzić, że w tym zakresie organ ten uchybił postanowieniom art.139 K.p.a. Błąd ten niewątpliwie ma charakter oczywisty i można go stwierdzić już na etapie prostego porównania postanowień art.139 K.p.a. z treścią zaskarżonej decyzji. W takim zaś przypadku należy stwierdzić, że naruszenie prawa miało charakter rażący, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., a owa decyzja nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa. (Patrz bliżej wyrok NSA z 21.10.1992r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz.231). Taka właśnie sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Dlatego z uwagi na występujące rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji zobowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien skoncentrować się na ustaleniu, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art.39 Prawa budowlanego z 1974r., a jeżeli tak to na jaki okres ewentualnie mogłoby mieć miejsce przesunięcie terminu rozbiórki obiektu objętego tym postępowaniem. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz.1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ art.97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr 74, poz.368 z późn. zmianami).