II SA/Gd 157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B.-D., A. G., B. B., D. M. B., E. S., I. B., J. B., J. B., J. B., O. B., S. B. i S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r., nr XLII.353.2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. A.A.-Z.Z. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLII.353.2022 Rady Miejskiej w Człuchowie (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 3047) - dalej: "Uchwała XLII.353.2022", "Plan", zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności następujących postanowień Planu i odpowiadającym im zapisom na rysunku Planu: 1) postanowień w zakresie strefy ZP/WS w szczególności § 7 i § 20, tj. 16 ZP/WS dotyczącym działek Skarżących; 2) postanowień w zakresie stref 3KDW, 18KDW i 23KDW (tereny dróg wewnętrznych, w tym dotyczących wyznaczenia szerokości tych dróg) - § 26 Planu; 3) postanowień w zakresie strefy 21KDD (teren dróg publicznych klasy dojazdowej) - § 25 Planu; 4) postanowień w zakresie strefy 37KDL (teren drogi klasy lokalnej) - § 24 Planu; 5) postanowień w zakresie stref 14KX, 15KX i 22KX (teren publicznych ciągów pieszych) - § 27 Planu. Wniesiono również o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów - załączonej do skargi opinii geodety, będącej charakterystyką działek Skarżących i ograniczeń w ich użytkowaniu oraz korzystaniu wynikających z postanowień zaskarżonego Planu oraz pozostałych dokumentów załączonych do skargi (wydruki, wypisy z ksiąg wieczystych oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p.") - na okoliczność tytułu własności Skarżących do działek, o których mowa w skardze i objęcia tych działek postanowieniami Planu. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez istotne naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz istotne naruszenia trybu sporządzania planu poprzez naruszenie procedury planistycznej, w szczególności: 1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." - poprzez brak zgodności postanowień Planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Człuchów przyjętego uchwałą Nr LIII/306/2009 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 25 listopada 2009 r. (dalej: "Studium"), w tym w części dotyczącej wyznaczenia obszaru przestrzeni publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., ustalonych w Studium zasad ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich (dalej: "OCKJC"); 2. art. 15 pkt 3 i 3a u.p.z.p. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.) - dalej: "ustawa krajobrazowa", która weszła w życie 11 września 2015 r. - poprzez pominięcie w Planie obligatoryjnych elementów określonych ww. normami - zasad kształtowania krajobrazu; 3. naruszenie przepisów odrębnych oraz wewnętrzną sprzeczność Planu, poprzez pominięcie szeregu norm zawartych w tych przepisach odrębnych, tj. dokumentach określających OCKJC, przy jednoczesnym odesłaniu w Planie do przepisów odrębnych określających zasady tej ochrony; 4. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. - polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie, tj. pominięcie obowiązku należytego wyważenia czy analizy interesu publicznego i indywidualnego interesu Skarżących - właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczeniem prawa własności Skarżących. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu Uchwały XLII.353.2022, który wywodzą z przysługującego im prawa własności do działek objętych postanowieniami Planu, bowiem jego ustalenia m.in. co do przeznaczenia ich nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania pozostają w bezpośrednim związku z ich uprawnieniami i obowiązkami jako właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) - dalej: "k.c.". Bezspornie interes ten został naruszony - w rozumieniu art. 101 u.s.g. - gdyż sposób zagospodarowania nieruchomości i przeznaczenie narzucone Planem są odmienne niż wynikałoby to z woli właścicieli. Zwrócono również uwagę, że wszyscy Skarżący składali uwagi do projektu Planu w zakresie przeznaczenia części ich nieruchomości jako teren ZP/WS (zieleni urządzonej i wód powierzchniowych), KDW (tereny dróg wewnętrznych) KX (teren publicznych ciągów pieszych) oraz KDD (teren dróg publicznych klasy dojazdowej). Uwagi te nie zostały uwzględnione, co również stanowi o naruszeniu interesu prawnego Skarżących. Uzasadniając zarzut niezgodności planu ze Studium wskazano m.in., że w Studium nie wyznaczono obszaru przestrzeni publicznej. W dokumencie tym wskazuje się jedynie na system przestrzeni publicznej, który został przy tym ujęty w sposób bardzo ogólny. Podkreślono, że Studium nie precyzuje obszaru przestrzeni publicznej, nie odzwierciedla go również rysunek Studium. Zwrócono uwagę, że na rysunku Studium wzdłuż części linii brzegowej jeziora występuje jedynie teren zieleni urządzonej. Nie ma jednak podstaw, aby uznać ten teren za "system przestrzeni publicznej", a tym bardziej za "obszar przestrzeni publicznej", o którym mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p . Niezależnie od tego zarzucono, że Plan rozszerza ten obszar na teren działek stanowiących własność Skarżących, pomimo że nie było to przewidziane w Studium. Tym samym, wyznaczenie w Planie obszaru przestrzeni publicznej narusza postanowienia Studium, jak również bezwzględnie obowiązujące przepisy u.p.z.p., co niewątpliwie świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 28 tej ustawy. Wskazano następnie, że w Studium przewiduje się kontynuację promenady, lecz jej przebieg w Studium jest inny niż przewiduje to zaskarżony Plan. Podkreślono, że skoro Studium przewiduje ciągi piesze i pieszo-rowerowe określając ich dokładny przebieg, w związku z czym ich usytuowanie w Planie w innej lokalizacji, w terenie zieleni urządzonej, tj. w linii brzegowej jeziora i kosztem działek prywatnych, bezsprzecznie dowodzi, że Plan narusza postanowienia Studium. Strona skarżąca przyznała, że postanowienia Planu wprost nie posługują się pojęciem promenady czy ciągu pieszego/pieszo-rowerowego, wskazując jedynie na miejsca ogólnodostępne spełniające postulat udostępnienia wszystkich brzegów jeziora, niemniej już w odpowiedzi na uwagi (stanowiące integralną cześć uchwały w sprawie Planu) Organ wprost wskazuje na usytuowanie tam ciągu pieszego i pieszo-rowerowego. Również w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Planu wskazano na cel, jakim jest kontynuacja promenady nad Jeziorem Urzędowym. Wskazano następnie, że Jezioro Urzędowe i teren wokół niego (w tym działki Skarżących) znajdują się w OCKJC. W Studium również wskazuje się na konieczność ochrony tego terenu, poprzez ustanowienie szeregu zasad zagospodarowania i zabudowy, m.in. wskazuje się na zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkami ściśle określonymi w Studium (pod ustalonymi warunkami - obszary zwartej zabudowy, siedliska rolnicze). Studium dopuszcza też obiekty budowlane wyznaczone w m.p.z.p. jako tereny dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (pkt. 4.2.1.). Podkreślono, że w Planie teren ZP/WS to teren niemal w całości zlokalizowany wokół Jeziora Urzędowego i niemal w całości położony w OCKJC. Tymczasem w postanowieniach Planu znajdują się zapisy dotyczące obowiązku realizacji obiektów, urządzeń i miejsc sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, a także kształtowania nawierzchni chodników, w sposób umożliwiający korzystanie osobom niepełnosprawnym. W § 20 Planu wprost wymienia się altany, wiaty, place, nie wskazując że mogą one powstawać w zakresie niezbędnym dla funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Tak sformułowane zapisy Planu bezspornie wskazują na naruszenia ww. postanowień Studium. Zdaniem strony skarżącej zmiana trasy promenady - w stosunku do Studium, w części przebiegającej wzdłuż linii brzegowej i po terenie nieruchomościami Skarżących, wyznaczenie w planie "obszaru przestrzeni publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p., pomimo że nie uczyniono tego w Studium oraz pominięcie zapisów dotyczących OCKJC świadczy o niezgodności Planu ze Studium, a zatem istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. W ocenie strony skarżącej Organ dopuścił się również istotnego naruszenia zasad sporządzania planu wskazując w § 3 ust. 1 i 3 Uchwały XLII.353.2022, że nie wystąpiła potrzeba określenia zasad kształtowania krajobrazu, co powinno skutkować sankcją z art. 28 u.p.z.p. W tym zakresie zarzucono, że Organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż brak sporządzenia przez samorząd województwa audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., niejako "zwalnia" organ planistyczny gminy od obowiązku określenia zasad kształtowania krajobrazu. Zdaniem Skarżących założenie takie jest błędne i nieuprawnione wobec jednoznacznych i kategorycznych zapisów u.p.z.p. oraz normy przejściowej z art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że zasady kształtowania krajobrazu są częścią obligatoryjną planu. Uzasadniając zarzut braku należytego rozważenia interesu prywatnego z interesem publicznym wskazano, że Plan w sposób pozbawiony racjonalnych przesłanek i nadmierny ingeruje w prawo własności Skarżących przeznaczając ich część na teren udostępniony publicznie oznaczony jako 16ZP/WS, ale również oznaczone jako strefa 37KDL (teren drogi klasy lokalnej), strefy 15KX, 14KX i 22KX (teren publicznych ciągów pieszych) oraz strefę 21KDD (teren dróg publicznych klasy dojazdowej). Ponadto wbrew woli i potrzebom Skarżących określono strefę 18KDW (teren dróg wewnętrznych), przy czym wbrew potrzebom właścicieli przyległych terenów jej szerokość określono na 12 m. Zdaniem strony skarżącej o nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli i niewyważeniu ich interesów świadczy również fakt, że aż 33,2% powierzchni działki nr [...] przeznaczono w Planie na tereny przestrzeni publicznej i drogi wewnętrzne, a zatem o funkcji innej niż pożądana przez właścicieli, tj. teren MN (teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej). Ponadto o braku racjonalności ustaleń Planu świadczy fakt, że przez działkę nr [...] przebiega teren dróg wewnętrznych (18KDW) w miejscu, gdzie posadowiony jest budynek gospodarczy (o wymiarach 5m x 7m), wybudowany zgodnie z przepisami prawa - w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych, a teren KDW wyznaczono w taki sposób, że w jego centralnej części "znalazł się" ten budynek. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności), czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności), czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Podkreślono, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. W tym kontekście zwrócono uwagę na uciążliwości przewidziane Planem dla właścicieli poszczególnych nieruchomości, które - zdaniem Skarżących - nie są niezbędne dla realizacji celów publicznych, a wręcz wielokrotnie nie są z nimi w żaden sposób powiązane. Za pozbawione racjonalnych podstaw uznano wyznaczenie strefy KDW (teren dróg wewnętrznych), tj. strefy 18KDW na działkach [...]-[...]. Zdaniem strony skarżącej wyznaczenie tej drogi jako drogi wewnętrznej w żaden sposób nie można uzasadnić - co do zasady - istnieniem interesu publicznego, ale również potrzebami właścicieli przyległych terenów, którzy są zgodni co do tego, że dwunastometrowa szerokość drogi wewnętrznej jest zbędna i niepotrzebna. W tym kontekście zwrócono uwagę, że skoro sam ustawodawca wyłączył drogi wewnętrzne z systemu dróg publicznych to nie można im przypisywać takich samych funkcji jak drogom publicznym, wyznaczać je w takich parametrach jak drogi publiczne, a ich budową, utrzymaniem obarczać właścicieli terenu. Końcowo wskazano, że teren objęty Planem w części znajduje się w OCKJC. Obecnie obowiązuje dla tego terenu uchwała nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2959) - dalej: "Uchwała 115/IX/19", która w § 5 wprowadziła szereg zakazów obowiązujących na tym terenie. Zdaniem strony skarżącej budowa ciągu pieszego i pieszo-rowerowego nad brzegiem jeziora rodzi konieczność wycinania drzew, krzewów, jak i innej roślinności znajdującej się w pasie brzegowym jeziora. W pasie tym swoje legowiska, nory i miejsca rozrodu mają zwierzęta, ptaki i gryzonie. Tym samym budowa i zagospodarowanie terenu ZP/WS zgodnie z postanowieniami Planu spowoduje naruszenie nie tylko Studium, lecz również formy ochrony przyrody przewidzianych Uchwałą 115/IX/19. W tym zakresie zaskarżony Plan jest niezgodny z ww. przepisami odrębnymi, a ponadto jest wewnętrznie sprzeczny powołując się na przepisy odrębne ustalające OCKJC, a jednocześnie ustalając zapisy niezgodne z tą ochroną. Podsumowując podniesiono, że w sprawie bezsprzecznie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania, wszystkie te naruszenia, a w szczególności najbardziej istotne jak niezgodność ze Studium, brak ustalenia zasad kształtowania krajobrazu, jako obligatoryjnego elementu planu, w świetle art. 28 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości, gdyż rzutują one na ustalenia Planu jako całości. Powtórzono, że w sprawie w sposób niedostateczny rozważono wagę interesów prywatnego i publicznego, co też powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Planu bądź jego istotnych części odnoszących się wprost do działek Skarżących. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w całości, względnie jej oddalenie w całości, zasądzenie od Skarżących na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz pominięcie dowodu z dokumentów - opinii geodety, jako nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie jako nieistotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę szczegółowo odniesiono się do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą wobec zapisów zaskarżonego planu miejscowego. W ocenie Organu Skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wykazali istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Wskazany jedynie bardzo ogólnie przepis art. 140 k.c. nie stanowi wystarczającego uzasadnienia istnienia interesu Skarżących. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała pozbawiła ich konkretnych uprawnień albo nałożyła na nich nowe obowiązki. Za niewystarczające w tym względzie uznano powoływanie się na sam fakt składania uwag do projektu Planu. Odnosząc się do kwestii merytorycznych skargi Organ wskazał, że uchwalając zaskarżony Plan dążono do realizacji interesu społecznego (ogółu mieszkańców gminy), uwzględniając konieczność realizacji zadania własnego gminy polegającego na zapewnieniu podstawowych miejsc przestrzeni publicznych, a w tym przypadku zagospodarowania terenów spacerowych wokół jezior człuchowskich, w tym wokół Jeziora Urzędowego w Człuchowie. Podkreślono, że zadanie to było szczególnie ważkie i wielokrotnie podnoszone przez mieszkańców miasta, którzy od dawna wyrażali wolę zagospodarowania tych terenów. W ocenie Rady udostępnienie wód publicznych oraz terenów przybrzeżnych do rekreacji jest istotnym elementem interesu publicznego, który został szczególnie podkreślony w zapisach Studium i w tym celu ustalono kierunki zmierzające do realizacji tego zadania. Jednocześnie obszary te zakwalifikowano do systemu przestrzeni publicznych. Organ wskazał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązanie planistyczne zapewniło ochronę środowiska, przyrody i wód poprzez wyłączenie obszaru z prawa zabudowy i ograniczenie jego przeznaczenia do funkcji związanych z wypoczynkiem, rekreacją oraz uprawianiem sportu, planowanie przedsięwzięć niezaliczanych do kategorii znacząco oddziałujących na środowisko, nienaruszających integralności obszaru oraz dających gminie możliwość realizacji swojego ustawowego obowiązku, tj. ochrony walorów krajobrazowych, będących składnikiem przyrody. Organ nie zgodził się z zarzutem Skarżących dotyczącym niezgodności Planu ze Studium w zakresie terenów ZP/WS - teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych. W tym zakresie wskazano, że w Studium (w strefie J - rekreacyjna strefa jezior człuchowskich) jednoznacznie przewidziano udostępnienie wszystkich brzegów jezior do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym w ramach stworzenia systemu terenów zielonych miasta ze ścieżkami pieszo-rowerowymi. Studium podkreśla jednocześnie, że obszarami problemowymi są "trasy spacerowe wzdłuż brzegów jezior, które nie tworzą ciągłego przestrzennie układu, co przez mieszkańców miasta nie jest akceptowane, brak dostępu do brzegów jezior w różnych miejscach miasta". Zdaniem Rady z treści Studium jednoznacznie wynika, że zagospodarowanie terenów spacerowych wokół jeziora stanowi element dyskusji władz miasta z mieszkańcami od dłuższego czasu. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami Studium do systemu przestrzeni publicznych zostały zaliczone wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior, co oznacza, że do przestrzeni publicznych zalicza się istniejące i projektowane tereny ścieżek pieszych, pieszo-rowerowych, rowerowych wzdłuż brzegów jezior. Niewątpliwie tereny otwartych ciągów spacerowych w obrębie zbiorników wodnych stanowią tereny rekreacyjne, co podkreślono w Studium. Zdaniem Rady nie sposób też nie zakwalifikować całego systemu terenów zielonych miasta ze ścieżkami pieszo-rowerowymi do przestrzeni publicznej w rozumieniu u.p.z.p., która obszar przestrzeni publicznej definiuje jako "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W ocenie Organu system terenów zieleni posiada wszystkie cechy, jakie wynikają z definicji ustawowej, pozwalające zaliczyć go do obszaru przestrzeni publicznej, bowiem: ma szczególne znaczenie dla mieszkańców miasta, służy poprawie jakości życia i sprzyja nawiązywaniu kontaktów z uwagi na położenie i cechy funkcjonalno-przestrzenne oraz zostały określone w Studium. Organ przyznał, że w Planie rzeczywiście nie ustalono szczegółowych zasad kształtowania krajobrazu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., wobec regulacji ogólnych zawartych w § 5 ("Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu") i § 6 ("Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej"). Podkreślono, że w Planie nie zidentyfikowano elementów wymagających ustalenia szczególnych zasad kształtowania krajobrazu, co potwierdza opracowana na potrzeby planu ekofizjografia. Zdaniem Rady Plan nie narusza przepisów odrębnych (w tym Uchwały 115/IX/19), co stwierdzono w prognozie oddziaływania na środowisko, a czego potwierdzeniem jest również uzgodnienie projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") w Gdańsku. W ocenie Organu Skarżący w sposób wybiórczy podchodzą do zakazów i nakazów panujących w OCKJC uznając, że przeznaczenie terenu, jak i sposób jego zagospodarowania będzie miał wpływ na łamanie zakazów określonych w granicach przedmiotowej formy ochrony przyrody. Zaznaczono, że celem OCKJC nie jest bezwzględne utrzymanie stanu istniejącego i bezwzględny zakaz realizacji jakiegokolwiek sposobu zagospodarowania. Zagospodarowanie terenów znajdujących się w OCKJC jest możliwe z uwzględnieniem reżimów ochronnych określonych w stosownych przepisach. Szczegółowe ograniczenia, zakazy i nakazy dla tego terenu zostały opisane w opracowaniu ekofizjograficznym oraz są umieszczone w Uchwale 115/IX/19, w której znajduje się szereg zapisów zwalniających od stosowania zakazów i nakazów, które szczegółowo zostały przeanalizowane na etapie opracowania Planu przez urbanistów oraz specjalistę w zakresie ochrony środowiska w celu ustalenia takich rozwiązań, które są zgodne z ustaleniami uchwały w sprawie OCKJC. Końcowo Rada podniosła, że w sprawie prawidłowo wyważono interes publiczny i interesy prywatne. Celem publicznym jest niewątpliwie realizacja ścieżki pieszo-rowerowej wokół Jeziora Urzędowego, a dla realizacji tego celu zajęto jedynie niewielkie fragmenty działek. Organ wskazał również, że wprowadzając przeznaczenie zgodnie z planem miejscowym (tereny zabudowy mieszkaniowej, drogi wewnętrzne) zobowiązany był zapewnić właściwy dostęp komunikacyjny do omawianych terenów. Zapewniając możliwość swobodnego dostępu do wód powierzchniowych (Jezioro Urzędowe) oraz terenów publicznych 16ZP/WS, powstała konieczność zapewnienia dostępu dla służb ratowniczych. Tereny KX będące ciągami publicznymi stanowią "korytarze" umożliwiające szybki dostęp do tych terenów publicznych. Nie bez znaczenia pozostają one również dla służb porządkowych. Konkludując podniesiono, że wprowadzając przewidziane zaskarżoną uchwałą ograniczenia w korzystaniu z prawa własności Organ zastosował takie środki prawne, które były najmniej uciążliwe, a zarazem pozostawały w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nie sposób zatem mówić o jakichkolwiek naruszeniach zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzenia, a zwłaszcza o niezgodności ze Studium, czy o przekroczeniu tzw. władztwa planistycznego. Skarżący zaś, poza ogólnymi stwierdzeniami naruszenia przez Radę norm konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności, czy zakazu nadmiernej ingerencji w prawo własności, nie skonkretyzowali, na czym owe naruszenia miałyby w istocie polegać, wobec minimalnej - w kontekście całej zaskarżonej uchwały - ingerencji w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.). Przeprowadzona w świetle przytoczonych wyżej przepisów kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XLII.353.2022 nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga A.A.-Z.Z. na Uchwałę XLII.353.2022 spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów wynika, że K. B.-D. jest właścicielką działki nr [...], E. S. - działki nr [...], J. B. - działki nr [...], S. B. - działek nr [...] i [...], J. B. - działek nr [...] i [...] w udziale ½, B. B. - działki nr [...], D. M. B. - działki nr [...], A. G. - działek nr [..] i [...] w udziale ½, I. i S. B. - działek nr [...], [...], O. B. - działek nr [...]-[...], zaś J. B. - działki nr [...]. Ponadto wszyscy Skarżący są współwłaścicielami udziałów w działkach nr [...] i [...]. Działki te przeznaczono w Planie na ogólnodostępne drogi (37KDL - teren drogi klasy lokalnej), teren dróg publicznych klasy dojazdowej (21KDD), publiczne ciągi piesze (15KX) oraz drogi wewnętrzne (KDW). W § 7 Uchwały XLII.353.2022 przewidziano utworzenie terenów ZP/WS - terenów zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, stanowiących obszary przestrzeni publicznych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). W § 7 ust. 2 ustalono dla tych obszarów: obowiązek kształtowania terenów w sposób otwarty i powiązany z terenami komunikacji (pkt 1), obowiązek realizacji obiektów, urządzeń i miejsc sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych (pkt 2), zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 3), zagospodarowanie terenu i kształtowanie nawierzchni chodników i ścieżek w sposób umożliwiający korzystanie osobom niepełnosprawnym (pkt 4). Działki Skarżących położone są na terenie 16ZP/WS, dla którego ustalenia szczegółowe zawarte zostały w § 20 Planu. Zdaniem Sądu w świetle przytoczonych wyżej regulacji interes prawny Skarżących został naruszony zaskarżonymi postanowieniami Uchwały XLII.353.2022, które zmieniając dotychczasowe mieszkaniowo-usługowe przeznaczenie ww. terenu na teren zieleni urządzonej stanowiący obszar przestrzeni publicznych, na których przewidziana jest realizacja publicznie dostępnych ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, wpływają na sposób jego zagospodarowania i w rezultacie mogą prowadzić do wywłaszczenia z części nieruchomości. W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem ich interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działek będących własnością Skarżących. Należy jednak podkreślić, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt. Podstawą do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego aktu skutkującej uwzględnieniem skargi jest stwierdzenie, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, Sąd skargę oddala. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy powtórzyć, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" m.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W ocenie Sądu procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.". Dokonując kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania Planu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak - co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1131/18 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak już wyżej wskazano ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina, w ramach koncepcji władztwa planistycznego, może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, aby gmina - wprowadzając te ograniczenia - nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta nie została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę XLII.353.2022 organ planistyczny dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, dając w poszczególnych zapisach Planu prymat interesowi publicznemu. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się m.in. do tego, czy w odniesieniu do części działek Skarżących, które przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy, w tym - jak podnoszą Skarżący - na skutek przyjęcia rozwiązań sprzecznych z obowiązującym Studium. Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań Rady wykazała, że naruszenie interesu prawnego Skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące im prawo własności. Podejmując zaskarżoną Uchwałę XLII.353.2022 Organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Jak już wyżej wskazano jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem jedną z podstawowych zasad sporządzania m.p.z.p. jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski, op. cit., teza 1 do art. 9). Z kolei w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (tak NSA w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem od brzmienia konkretnych postanowień studium. Z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XLII.353.2022 wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium przyjętego uchwałą Nr LIII/306/2009 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 25 listopada 2009 r. Jest to jednak tylko formalne stwierdzenie, którego prawdziwość jest weryfikowana w toku postępowania nadzorczego przez wojewodę oraz przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. W kwestii zachowania trybu sporządzenia planu należy dostrzec, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W szczególności w zaskarżonym Planie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2), a rysunek Planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:1000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 Rada rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w Planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania. Uchwała XLII.353.2022 została podjęta po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania Planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu, a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. W dniu 9 maja 2022 r. odbyła się publiczna dyskusja nad Planem, co zostało utrwalone w protokole. Projekt Planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia Burmistrz Kosakowa informował również w wymagany sposób, tj. w drodze ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a następnie także przez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu Planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składania wniosków oraz uwag. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził, aby w toku procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca zarzuciła, że Plan w § 7 określa teren ZP/WS jako obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu u.p.z.p. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 6 tej ustawy, aby teren stanowił obszar przestrzeni publicznej musi zostać tak określony w studium. Tymczasem, zdaniem Skarżących, Studium nie wyznacza obszaru przestrzeni publicznej - ani w części tekstowej, ani w części graficznej, co ich zdaniem świadczy o niezgodności postanowień Planu ze Studium. Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wskazuje się w doktrynie, z samej definicji tego obszaru, nadającej mu szczególną rangę wynika, że w ramach prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej powinna ona, obserwując wystąpienie na terenie gminy takiego obszaru, zamieścić odpowiednie wskazania w tym zakresie w studium, przede wszystkim w tym celu, aby narzucić powstającym planom zagospodarowania przestrzennego (ich zmianom) zamieszczenie w tym względzie odpowiednich unormowań (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Komentarz do art. 2 teza 6, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021). Analizując zapisy przedłożonego Sądowi (wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w sprawie II SA/Gd 1022/22) Studium należy zauważyć, że na s. 7 wskazano, iż jednym z celów opracowania jest określenie obszarów przestrzeni publicznej i zasad ich zagospodarowania (pkt 2.2.6). Wskazanie tego celu nie było gołosłowne, bowiem - wbrew zarzutom skargi - w Studium znalazły się zapisy dotyczące obszarów przestrzeni publicznej i zasad ich zagospodarowania. W części III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawarto pkt 2 pt. "Ład przestrzenny, przestrzenie publiczne", a w jego ramach "System przestrzeni publicznych" (s. 53 Studium). System ten zdefiniowano jako główny element kompozycji miasta, który zaspokaja potrzeby mieszkańców - w szczególności potrzeby identyfikacji miejsca i identyfikacji z miejscem oraz poprawy jakości ich życia, a także sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych. System przestrzeni publicznych obejmuje: charakterystyczne wnętrza urbanistyczne, wnętrza krajobrazowe jezior człuchowskich (w tym wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior) oraz osiedlowe centra usługowe. Z powyższego wynika, że Studium określa obszary przestrzeni publicznych, zaliczając do nich m.in. wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. W Studium wyraźnie wskazano, że jego celem jest określenie obszarów przestrzeni publicznych, a fakt, że w dalszej części Studium posługuje się określeniem "system przestrzeni publicznej", zamiast "obszar przestrzeni publicznej", nie ma istotnego znaczenia. Charakter owego "systemu przestrzeni publicznej" - zaspokajanie potrzeb mieszkańców, poprawa jakości ich życia, sprzyjanie nawiązywaniu kontaktów społecznych - odpowiada w pełni definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Sądu brak zaznaczenia na części graficznej Studium położenia wszystkich obszarów przestrzeni publicznych nie ma decydującego znaczenia dla możliwości określenia ich położenia w m.p.z.p. w oparciu o część tekstową, bowiem Studium takiego decydującego znaczenia owej części graficznej nie nadaje. Studium wskazuje jednoznacznie w części tekstowej, że systemem (obszarem) przestrzeni publicznych są wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. Bardziej szczegółowe ustalenia zawarte zostały w Części III pkt 8.9 dla strefy J - rekreacyjnej strefy jezior człuchowskich. Wskazano ponownie, tym razem przedstawiając kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, że celem jest udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizacja promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior. Jako obszary do zainwestowania i zabudowy wskazano trasy spacerowe wzdłuż brzegów jezior. W ramach zasad zabudowy wskazano system ciągów pieszo-rowerowych. Biorąc pod uwagę ogólny charakter studium jest to wystarczające określenie tego obszaru. Mimo braku przedstawienia na rysunku Studium obszarów przestrzeni publicznych nie budzi wątpliwości ich planowane według Studium położenie - są to wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. Studium nie zawiera przy tym żadnego zapisu, który dla definiowania obszaru przestrzeni publicznych odsyłałby do rysunku Studium. Strona skarżąca bezpodstawnie nadaje prymat części graficznej Studium, pomijając zupełnie jego część tekstową. Należy zwrócić uwagę na różnice pomiędzy dwoma aktami planistycznymi w postaci studium i planu, które wykluczają postrzeganie zgodności planu ze studium jako prostego odzwierciedlenia ustaleń studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie następuje w m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wprowadzenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu nienaruszania postanowień studium przez plan pozostawiło gminie swobodę w przyjęciu kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce wtedy, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Plan precyzuje postanowienia Studium, zakładającego utworzenie obszarów przestrzeni publicznych na terenach wzdłuż brzegów jezior, poprzez precyzyjne wyznaczenie granic tych obszarów. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium, jakie prezentuje strona skarżąca stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, § 7 Uchwały XLII.353.2022 nie narusza ani zapisów Studium ani art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W powyższym kontekście za bezzasadny należy również uznać zarzut, że w Studium nie przewidziano ciągów pieszych, czy pieszo-rowerowych wzdłuż linii brzegowej Jeziora Urzędowego w pasie graniczącym z działkami Skarżących. Zarzut ten również oparty jest na twierdzeniu, że na rysunku Studium przedstawiono dokładny przebieg ciągu pieszego i pieszo-rowerowego jako kontynuacji promenady i biegnie on wzdłuż ul. Garbarskiej. Należy jednak powtórzyć, że w Studium przedstawiając kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów dla strefy J wskazano, iż celem jest udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizacja promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior. Jako obszary do zainwestowania i zabudowy wskazano trasy spacerowe wzdłuż brzegów jezior. W ramach zasad zabudowy wskazano system ciągów pieszo-rowerowych. Studium nie zawiera żadnego zapisu ograniczającego te plany do terenów przedstawionych na części graficznej Studium. Jak wyjaśnił Organ, na załączniku graficznym do Studium został pokazany przebieg ważniejszych, a nie wszystkich ciągów pieszych i pieszo-rowerowych. Z uwagi na skalę rysunku nie było możliwe pokazanie na nim lokalizacji wszystkich planowanych ciągów pieszych, czy pieszo-rowerowych. Z argumentacją tą należy się zgodzić. "Ważniejszych" ciągów pieszych i pieszo-rowerowych nie należy utożsamiać ze "wszystkimi", zwłaszcza wobec braku w treści Studium zapisu, że ścieżka pieszo-rowerowa lub piesza ma być zlokalizowana dokładnie według przebiegu określonego w części graficznej. Skoro w Studium przewidziano udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizację promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior, to brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności kwestionowanych zapisów Planu ze Studium. W konsekwencji należy stwierdzić, że przy uchwalaniu Planu nie naruszono art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała sprzeczna jest ze Studium również w zakresie przewidzianych w nim zapisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu. Studium jednak na s. 61 nie zawiera odrębnych zapisów dotyczących OCKJC, ale przedstawia regulacje prawne dotyczące tego obszaru obowiązujące w dacie uchwalenia Studium. Oczywiste jest, że przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały XLII.353.2022 Rada była zobowiązana do uwzględnienia aktualnych regulacji prawnych dotyczących tego obszaru, a nie historycznych, wskazanych w Studium. Gmina, wykonując władztwo planistyczne, czyli kształtując ład przestrzenny na terenie gminy, w tym poprzez uchwalenie planu miejscowego (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), zobowiązana jest przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o ograniczenia, w tym zakazy zabudowy, przewidziane w aktach prawa miejscowego ustanawiających obszary chronionego krajobrazu, to obowiązek ich uwzględnienia w treści planów miejscowych wynika wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556). Obowiązek ten należy wyprowadzić również z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. Podniesiony zatem w skardze zarzut sprowadza się nie tyle do braku zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, co do naruszenia przepisów odrębnych dotyczących OCKJC obowiązujących w dacie podejmowania Uchwały XLII.353.2022. Rozpatrując ten zarzut pod tym kątem Sąd takiego naruszenia nie stwierdził. Teren objęty Planem w części znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje uchwała nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2959). Zgodnie z § 4 tej uchwały, na Obszarze podejmuje się następujące działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych: 1) zachowanie trwałości i spójności przestrzennej ekosystemów wodnych i ich stref brzegowych (od strony wody), stanowiących ochronę siedlisk zwierzęcych oraz czystości wód przed spływem zanieczyszczeń; 2) ograniczenie intensywności zagospodarowania stref brzegowych, niezmienianie stosunków wodnych, utrzymanie pasów zieleni, zakrzewień i zadrzewień; 3) prowadzenie działań ukierunkowanych na uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, w celu ograniczenia spływu zanieczyszczeń z terenów lądowych do zbiorników wodnych; 4) prowadzenie prac regulacyjnych na wodach powierzchniowych tylko w zakresie niezbędnym dla rzeczywistej ochrony przeciwpowodziowej; 5) udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych tylko w wyznaczonych i przygotowanych technicznie terenach, z zachowaniem maksymalnej ochrony ekosystemów brzegowych. Ponadto Uchwała 115/IX/19 zawiera w § 5 szereg zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu, w tym m.in. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (pkt 1), realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2), likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w tym o charakterze pasmowym i obszarowym w formie kęp, pełniących funkcje powiązań ekologicznych, krajobrazowe oraz przeciwerozyjne - jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 5); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 6) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7); budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m po stronie zachodniej (lewostronnie) i 25 m po stronie wschodniej (prawostronnie) od linii brzegowej jeziora urzędowego (pkt 8 lit. c) - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Sądu żaden z przepisów zaskarżonego Planu nie narusza Uchwały 115/IX/19. Należy podkreślić, że § 4 pkt 5 tej uchwały wyraźnie dopuszcza udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych, pod warunkiem wyznaczenia i przygotowania technicznego terenów i pod warunkiem zachowania maksymalnej ochrony ekosystemów brzegowych. Zaskarżona Uchwała XLII.353.2022 zawiera regulacje zapewniające spełnienie tych warunków w odniesieniu do terenu 16ZP/WS. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określone zostały w § 5 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem: obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji (pkt 1); ustala się obowiązek zachowania walorów środowiska przyrodniczego, w tym istniejącej zieleni, pojedynczych drzew i krzewów oraz ich skupisk, obowiązuje zakaz wycinania drzew, oprócz przypadków bezpośredniego zagrożenia lub kolizji z planowaną inwestycją, w tym w szczególności w przypadku przebudowy dojazdów do działek (pkt 2); część obszaru objętego planem miejscowym, w szczególności (...) tereny 16ZP/WS (...) leżą w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, dla którego obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych, a którego granice wskazano na rysunku planu (pkt 5). Również w § 20 ust. 3 pkt 2 Uchwały XLII.353.2022 wskazano, że teren 16ZP/WS znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, w związku z czym obowiązują przepisy odrębne w tym zakresie. Dopuszczenie na terenie 16ZP/WS obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizacji obiektów towarzyszących w formie wiat i altan, placów zabaw, tablic informacyjnych, obiektów i urządzeń infrastruktury sportowej, urządzeń do rekreacji, ścieżek, kładek i pomostów, urządzeń wodnych itp. (§ 20 ust. 1 pkt 2) nie narusza owych przepisów odrębnych. Mieści się w nałożonym przez § 4 pkt 5 Uchwały 115/IX/19 obowiązku należytego przygotowania technicznego terenów (wód i stref brzegowych) wyznaczonych dla celów rekreacyjnych i nie narusza żadnego z zakazów przewidzianych w § 5 tej uchwały. Nie ma zatem wskazywanej przez stronę skarżącą wewnętrznej sprzeczności Planu. Argumentacja strony skarżącej dotycząca owej sprzeczności w istocie odnosi się do etapu realizacji inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszego i pieszo-rowerowego. Skarżący podnoszą bowiem, że jego budowa nad brzegiem jeziora spowoduje konieczność wycinania drzew, krzewów, jak i innej roślinności znajdującej się w pasie brzegowym Jeziora Urzędowego, co zagrozi również legowiskom, norom i miejscom rozrodu zwierząt, ptaków i gryzoniów (naruszenie § 5 pkt 1 i 3 Uchwały 115/IX/19) oraz spowoduje zmianę stosunków wodnych (naruszenie § 5 pkt 6 Uchwały 115/IX/19). Są to jednak kwestie, które będą brane pod uwagę na etapie procesu budowlanego, podobnie jak i ewentualne odstępstwa od tych zakazów. Słusznie też Rada podnosi w odpowiedzi na skargę, że celem OCKJC nie jest bezwzględne utrzymanie stanu istniejącego i bezwzględny zakaz realizacji jakiegokolwiek sposobu zagospodarowania - o czym świadczy choćby cytowany wyżej § 4 pkt 5 Uchwały 115/IX/19, wyraźnie dopuszczający udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych (pod warunkami), co zresztą jest w zgodzie z ustawowym prawem każdego do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych (art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). Zagospodarowanie terenów znajdujących się w OCKJC z uwzględnieniem zasad ich ochrony wynikających z przepisów odrębnych jest zatem dopuszczalne. Z przedłożonych Sądowi akt planistycznych wynika, że w toku procedury planistycznej uregulowania dotyczące OCKJC były szczegółowo analizowane. W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano: "teren ten w dużej części znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Z tego względu obowiązują tam określone zakazy, które wynikają z potrzeb ochrony przyrody i krajobrazu. W szczególności zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko gwarantuje nie wprowadzanie inwestycji, które mogłyby kolidować z funkcją mieszkaniowo-usługową i rekreacyjną obszaru. Należy zwrócić uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wyznaczenie terenów pod zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów jeziora po stronie zachodniej i 25 m po stronie wschodniej. Zakaz ten nie dotyczy jednak inwestycji celu publicznego z mocy ustawy o ochronie przyrody" - pkt 6. We wnioskach do projektu Plano wskazano, że niezbędna jest maksymalna ochrona istniejącej zieleni, zwłaszcza wzdłuż linii brzegowej jeziora. Wycinkę drzewostanu należy ograniczyć do niezbędnego minimum. Należy ograniczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazania te zostały w Planie uwzględnione. W sprawie została również przeprowadzona prognoza oddziaływania na środowisko, której zakres i stopień szczegółowości został uzgodniony z RDOŚ w Gdańsku i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Człuchowie. Celem prognozy było określenie przewidywanych skutków wpływu realizacji ustaleń projektu Planu na środowisko, ewentualnych sposób ich uniknięcia oraz rozważenie możliwych alternatyw. Również w prognozie podkreślono konieczność uwzględniania zakazów wynikających z regulacji odnoszących się do OCKJC (s. 22-24), konieczność zapewnienia maksymalnej ochrony istniejącej zieleni, zwłaszcza wzdłuż linii brzegowej jeziora i ograniczenia wycinki drzewostanu do niezbędnego minimum (s. 28). Stwierdzono, że projekt Planu uwzględnia zarówno cele ochrony tego obszaru, jak i zakazy na nim obowiązujące. Planowane zagospodarowanie uwzględnia zasadę zrównoważonego rozwoju i wymagania ładu przestrzennego. W prognozie wskazano m.in., że celem ochrony środowiska na obszarze projektu Planu jest przestrzeganie dopuszczalnych poziomów hałasu, minimalizacja zagrożenia jakości wód powierzchniowych i podziemnych związanych z planowanym zainwestowaniem, wzbogacanie zasobów zieleni, wysoka jakość życia mieszkańców oraz zachowane walory przyrodniczo-krajobrazowe (...). Z przeprowadzonej oceny wynika, że planowane zmiany funkcji i zagospodarowania na obszarze spowodują ingerencję w środowisko. Planowane zmiany będą mieć wpływ na część komponentów środowiska. Nie odnotowano przewidywanego znaczącego oddziaływania na żaden z elementów środowiska. Negatywne zmiany nastąpią co najwyżej w małym lub średnim stopniu i dotyczyć będą kilku elementu środowiska na dużej części terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie zidentyfikowano oddziaływania na obszary Natura 2000, klimat i zabytki. RDOŚ w Gdańsku - będący wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska - pismem z 26 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098) oraz Uchwały 115/IX/19 dokonał uzgodnienia projektu Planu. Wskazał, że materiał dowodowy łącznie z prognozą oddziaływania na środowisko nie dał podstaw do sformułowania twierdzenia, iż realizacja ustaleń projektu Planu w stopniu istotnym mogłaby negatywnie wpłynąć na ochronę przyrody OCKJC. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez zaskarżony Plan postanowień Uchwały 115/IX/19, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Naruszenia takiego nie dostrzegł Sąd ani - w toku procedury planistycznej - wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ uzgadniający tj. RDOŚ w Gdańsku. Sąd nie stwierdził również, aby § 3 ust. 1 i 3 Uchwały XLII.353.2022, stanowiący, że w planie miejscowym nie występuje potrzeba określenia zasad kształtowania krajobrazu i krajobrazów priorytetowych określanych w audycie krajobrazowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, będących w trakcie opracowania - naruszał art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3) oraz zasady kształtowania krajobrazu (pkt 3a). W § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, wypełniając tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie w Planie odstąpiono od określenia zasad kształtowania krajobrazu i krajobrazów priorytetowych (§ 3 ust. 1 i 3), wobec stwierdzenia, że nie występuje taka potrzeba. Nie zawarto zatem w planie elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., określanego przez ustawę jako obligatoryjny. W piśmiennictwie wskazuje się jednak, że "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (zob. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 8, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2015, s. 163). Pogląd powyższy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 696/19 obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień uregulowanych w art. 15 u.p.z.p. należy interpretować zgodnie z zasadą racjonalności. Oznacza ona, że wykładnia treści planu miejscowego powinna być przystosowana do okoliczności rzeczywiście zachodzących w terenie objętym planem miejscowym. Chodzi o taką wykładnię treści planu, która pozwoli na maksymalny stopień realizacji celu uchwalenia tego planu. Sąd przychyla się do stanowiska Organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, w których określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, w sposób wystarczający dla przedmiotowego terenu wyczerpano zakres ustaleń odnoszących się do zasad kształtowania krajobrazu. Zgodnie z art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o krajobrazie należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Krajobrazem priorytetowym z kolei jest krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania. W § 5 Uchwały XLII.353.2022 zawarto regulacje wprowadzające zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, obowiązek zachowania walorów środowiska przyrodniczego, zakaz wycinania drzew (z wyjątkami), nakaz stosowania zieleni wysokiej i niskiej na wszystkich nieutwardzonych powierzchniach terenu przy kształtowaniu powierzchni biologicznie czynnej, nakaz realizacji nowych zadrzewień i zakrzewień zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi w formie grup drzew i krzewów lub w szpalerach wzdłuż ciągów komunikacyjnych i granic własności, nakaz przestrzegania w granicach OCKJC zakazów określonych w przepisach odrębnych. Z kolei w § 6 Planu zawarto zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, w tym m.in. nakazy i zakazy odnoszące się do zabytków nieruchomych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków. Należy zgodzić się z Radą, że wobec treści powyższych przepisów obszar opracowania Planu nie wymagał określenia innych szczególnych zasad kształtowania krajobrazu ponad te, które zostały określone w § 5 i § 6 Uchwały XLII.353.2022, zwłaszcza że na obszarze objętym Planem nie zidentyfikowano elementów wymagających ustalenia szczególnych zasad kształtowania krajobrazu, co potwierdza opracowana na potrzeby procedury planistycznej ekofizjografia. Ponadto odstąpienie od określenia zasad kształtowania krajobrazu priorytetowego znajduje uzasadnienie również w tym, że audyt krajobrazowy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały pozostawał w fazie sporządzania (zob. postanowienie Zarządu Województwa Pomorskiego z 1 lutego 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu m.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi, zapisy Planu, które określają przeznaczenie części nieruchomości Skarżących pod zieleń urządzoną (ZP) nie stanowią nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, w tym w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności. Mimo że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. m.p.z.p. Możliwość ograniczenia prawa własności została dopuszczona w samej Ustawie Zasadniczej. W tym zakresie art. 21 ust. 2 przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tych wynika, że zapisy m.p.z.p. wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Podkreślić również trzeba, że podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w m.p.z.p. przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że ustalone zaskarżonym Planem przeznaczenie części działek Skarżących pod zieleń urządzoną jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Skarżących. Postanowienia Planu dla terenu 16ZP/WS służą realizacji zasady powszechnego korzystania z wód, a zatem interesowi publicznemu. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2). Nie ulega zatem wątpliwości, że w interesie publicznym jest zapewnienie powszechnego dostępu do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych. Interesowi temu przeciwstawić należy interes prywatny Skarżących, wynikający z faktu, że część ich własności została przeznaczona na realizację celu publicznego. Rada jednak starannie wyważyła oba sprzeczne ze sobą interesy, co wynika z akt planistycznych, w tym z protokołu debaty publicznej nad projektem Planu, jak również z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i uzasadnienia rozstrzygnięcia co do wniesionych przez Skarżących uwag (załącznik nr 2 do Uchwały XLII.353.2022). Należy zwrócić uwagę, że dla realizacji ww. celu publicznego zajęte zostało od kilku do kilkunastu procent powierzchni działek Skarżących, wyłącznie w zakresie niezbędnym dla realizacji tego celu. Nie można zatem uznać, aby zasada proporcjonalności została naruszona. Ograniczenie praw właścicielskich Skarżących nastąpiło w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego. Skarżący zaś domagają się pewnego uprzywilejowania swojego interesu prywatnego kosztem interesu publicznego, który z przyczyn wskazanych powyżej wymagał priorytetowego potraktowania. Nie można tym samym stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części działek Skarżących pod tereny zieleni urządzonej (ZP) Rada naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności i przekroczyła granice władztwa planistycznego. Nie można uznać, że uwzględniono jedynie publiczny interes prawny ogółu bez uwzględnienia interesu Skarżących. Sporne zapisy Planu nie naruszają też ustaleń obowiązującego Studium. Oceniając zarzuty Skarżących dotyczące nadmiernej ingerencji w prawo własności ich działek poprzez przeznaczenie ich części na teren udostępniony publicznie, należy wskazać, że teren oznaczony symbolem 37KDL dotyczy jedynie działki [...] i to w niewielkim zakresie. Wyznaczona w Planie droga publiczna ma służyć obsłudze terenów 24MN, 27MN, 29MN, 34MN i 36MN. Wprowadzając takie rozwiązanie organ planistyczny dążył do zapewnienia działkom z tych terenów właściwego dostępu komunikacyjnego, który do tej pory był utrudniony z uwagi na nieuregulowany stan prawny drogi gruntowej prowadzącej do tych terenów. Z kolei publiczne ciągi piesze oznaczone symbolem KX (14KX, 15KX i 22KX) stanowią połączenie terenów 16ZP/WS z terenami dróg publicznych i wewnętrznych. Głównym celem, który przyświecał lokalnemu prawodawcy w tym zakresie było zapewnienie dostępu do zbiornika wodnego, jakim jest Jezioro Urzędowskie. Nie można również tracić z pola widzenia względów bezpieczeństwa - tereny KX będą pełnić rolę swoistych korytarzy umożliwiających szybki dostęp do terenów publicznych odpowiednim służbom (pogotowiu ratunkowemu, straży pożarnej), co było podnoszone chociażby w trakcie dyskusji publicznej nad projektem Planu. W odniesieniu do zapisów Planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami 21KDD i 18KDW słusznie w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że w Planie umożliwiono wydzielanie działek budowlanych o powierzchni minimalnej 1.200 m2 w terenie 17MN i 24MN. Oznacza to, że z działek objętych skargą można wydzielić około 35 działek budowlanych. Zatem drogi 18KDW i 21KDD będą stanowić obsługę komunikacyjną dla około 35 gospodarstw domowych w przyszłości, stąd szerokość 12 m jest jak najbardziej uzasadniona. W odniesieniu do znajdującego się na działce nr [...] budynku gospodarczego należy wskazać, że Organ nie miał możliwości wytyczenia innego przebiegu drogi 18KDW. Z przekazanej przez Organ dokumentacji planistycznej wynika, że początkowe projekty Planu zakładały lokalizacje dodatkowego skrzyżowania z ul. Plantową w rejonie działek [...] i [...]. Założenia te nie zostały jednak uzgodnione przez zarządcę drogi i z tego powodu Organ musiał zrezygnować z planowanego skrzyżowania. Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, aby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w zaskarżonym Planie uczyniono. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]