II SA/Gd 157/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach z dnia 26 października 2021 r. nr XXXVI/293/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. L. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. A. J. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach (dalej: "Rada", "Organ") nr XXXVI/293/2021 z dnia 26 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego nad jeziorem Godziszewskim, obręb Demlin, gmina Skarszewy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 4433) - dalej: "Uchwała XXXVI/293/2021", "Plan", zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez określenie przeznaczenia nieruchomości w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Skarszewy (dalej: "Studium"); 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw Skarżącej, tj. znaczne zwiększenie zakresu koniecznych do znoszenia przez Skarżącą immisji i uciążliwości wynikających z korzystania z działek sąsiednich, bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji; 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uprzywilejowanie Gminy Skarszewy jako właściciela nieruchomości kosztem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym Skarżącej; 4. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego i zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wyłącznie do realizacji własnych interesów majątkowych Gminy Skarszewy jako właściciela nieruchomości, bez uwzględnienia interesu publicznego oraz interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym Skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Skarszewach z 4 grudnia 2023 r. na fakt, że Rada miała świadomość, iż Plan nie był zgodny ze Studium oraz że zmiana Studium w zakresie terenów objętych Planem miała na celu wyłącznie dostosowanie Studium do już obowiązującego Planu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenami objętymi Planem. Podniesiono, że interes prawny Skarżącej w zaskarżeniu Planu wynika z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wskazano, że Plan dopuszcza budowę na działce sąsiadującej z dwóch stron z nieruchomością Skarżącej hotelu o wysokości do 15 m, a na pozostałych działkach zabudowę usługową oraz możliwość organizowania imprez masowych. Obecnie zarówno działka Skarżącej, jak i nieruchomości sąsiednie przeznaczone są na cele rekreacyjne oraz letniskowe i takie właśnie przeznaczenie wyznacza od lat dopuszczalny zakres immisji, który musi znosić Skarżąca. Zdaniem strony skarżącej Plan istotnie zmienia zasady zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką Skarżącej, a tym samym zakres immisji (przede wszystkim hałasu), które Strona musi znosić. Za oczywiste uznano, że hotel i zabudowa usługowa generuje znacznie większy hałas niż indywidualna zabudowa letniskowo-rekreacyjna. Ponadto dopuszczenie zabudowy o wysokości do 15 m (czyli niemal dwa razy wyższej niż dopuszczalna na działkach sąsiednich) na działce graniczącej od południa z nieruchomością Skarżącej spowoduje istotne zacienienie nieruchomości Strony. Uchwała XXXVI/293/2021 narusza więc interes prawny Skarżącej, ponieważ przewiduje możliwość budowy obiektów powodujących znaczne uciążliwości dla mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej, a tym samym nakłada na nią konieczność znoszenia immisji na własnej nieruchomości, a więc ogranicza jej prawo własności. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że Plan jest sprzeczny ze Studium, albowiem w Studium dla terenów objętych następnie ustaleniami Planu przewidziano funkcję rekreacyjno-wypoczynkowe i obsługi turystyki, a jako funkcję uzupełniającą - funkcję usługową. Dla części terenu ustalono przeznaczenie rolne. Podkreślono, że w Studium przewidziano dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych jedynie zasady zagospodarowania terenu dla zabudowy letniskowej - budynków rekreacji indywidualnej. Wskazano, że "gabaryty i architektura nie może powodować dysharmonii otoczenia i zakłócać krajobrazu gminy", maksymalna wysokość budynków to 9 m, a powierzchnia biologicznie czynna musi wynosić co najmniej 60% działki. Dla zabudowy usługowej natomiast minimalna powierzchnia biologicznie czynna to 30% działki. Tymczasem w Planie przewidziano dla terenu 001.U minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją 20%. Postanowienie to jest w oczywisty sposób sprzeczne ze Studium. Wskazano również, że w przypadku zabudowy letniskowej na tym terenie Studium przewiduje daleko idące ograniczenia zabudowy, które jednoznacznie wskazują, że przewidziany dla tych terenów kierunek zagospodarowania to zachowanie naturalnego charakteru tych terenów i ochrona ich walorów przyrodniczych, nie zaś przekształcenie ich w "uporządkowany krajobraz zurbanizowany", jak określono to w prognozie oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że uchwalając Plan Rada miała pełną świadomość jego sprzeczności ze Studium. Na problem ten wskazywała już Powiatowa Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, jednak jej opinia została odrzucona. Wskazano, że w piśmie z 4 grudnia 2023 r. Przewodniczący Rady wprost przyznał, że celem zmiany Studium w 2022 r. było jego dostosowanie do obowiązującego już Planu. O działaniu takim świadczy również fakt, że obszar objęty zmianą Studium to dokładnie obszar Planu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Tymczasem w niniejszej sprawie kolejność działań została odwrócona, co oznacza, że Plan został uchwalony niezgodnie z prawem, a przez to dotknięty jest nieważnością. W ocenie strony skarżącej Gmina nadużyła władztwa planistycznego, Plan został uchwalony wyłącznie w celu realizacji jej interesu, z całkowitym pominięciem interesu mieszkańców D. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały XXXVI/293/2021, zaś twierdzenia dotyczące natężenia i skutków immisji z terenu objętego Planem na nieruchomość Skarżącej są przedwczesne i pozbawione realnych podstaw. Brak interesu prawnego po stronie Skarżącej skutkuje brakiem możliwości powołania się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i zaskarżenia uchwały w tym trybie przed sądem administracyjnym, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Za niezasadny Rada uznała zarzut niezgodności Planu ze Studium. W tym zakresie wskazano, że w załączniku graficznym do Studium tereny objęte Planem są oznaczone jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i obsługi turystyki (funkcja podstawowa) oraz tereny zabudowy usługowej (funkcja towarzysząca lub uzupełniająca). Natomiast w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu objętego Planem oznaczono jako teren usług gastronomii, handlu, usług turystycznych (np. hotel) zabudowy letniskowej. W ocenie Organu warunki Planu, za wyjątkiem powierzchni biologicznie czynnej (30% Studium, 20% Plan) są w całości zgodne z ustaleniami Studium. Pozostałe tereny objęte Planem są także w całości zgodne z uchwałą w sprawie Studium. Odwołując się do judykatury Rada podniosła, że drobne uchybienie dotyczące jedynie części planu nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ planistyczny ma bowiem pewną swobodę w tworzeniu m.p.z.p.; ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p. Zdaniem Organu Skarżąca nie wskazała, na czym polegała "świadomość Rady o niezgodności Planu ze Studium", ani nie wskazała tej niezgodności w oparciu o porównanie tych aktów planistycznych. Twierdzenia o "odwróceniu kolejności działań" uznano tym samym za nieprawdziwe i niepoparte dowodami, tak jak twierdzenia o niezgodności Planu ze Studium z 2019 r. W ocenie Rady stwierdzenie nieważności Uchwały XXXVI/293/2021 leży w interesie właścicieli domków letniskowych nad jeziorem G., dla których tereny stanowiące własność Gminy stanowią miejsce niezakłócanej niczym rekreacji i korzystania z ciągów pieszych, pomostu, placu zabaw wybudowanych przez Gminę i na jej koszt utrzymywanych. Nic więc dziwnego, że właściciele sąsiadujących działek walczą w interesie prywatnym o utrzymanie wygodnego dla nich status quo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się również, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22). Pomimo, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem, to orzecznictwo dopuszcza możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz jego ustalenia mogą naruszać interes prawny lub uprawnienia tych osób (zob. np. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 832/20). Nie ma bowiem prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest więc zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy. Nie jest bowiem wykluczone, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, leżących poza granicami planu, będą ograniczone w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób jej zagospodarowania (zob. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 333/15, czy z 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1780/10). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23). W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej niezgodność z przepisami art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś interes prawny do jej zaskarżenia wywiedziono z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061). W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w D., która bezpośrednio graniczy z terenem 001-U, dla którego w Planie ustalono przeznaczenie: "teren usług gastronomii, handlu, usług turystycznych (np. hotel), zabudowy letniskowej". Maksymalną wysokość zabudowy na tym terenie (w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) ustalono na 15 m. Nie ulega wątpliwości, że niektóre rodzaje zagospodarowania działek sąsiednich będą mogły oddziaływać na działkę Skarżącej, to jednak jest to sytuacja potencjalna, a nie wynikająca z uchwalenia Planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. A zatem, kwestie dotyczącego ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą na działkach sąsiednich może powstać obiekt hotelu o wysokości dwa razy większej niż dotychczasowa zabudowa rekreacyjna i letniskowa nie może prowadzić do wniosku o posiadaniu przez Skarżącą interesu prawnego do skutecznego kwestionowania zapisów Uchwały. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego nie mogą mieć także znaczenia motywacje, jakimi Skarżąca kierowała się przy zakupie swojej działki. Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 975/15). Zdaniem Sądu wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącej uprawnień, nie nakładają również na nią żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na niej. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia Planu, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania działek sąsiednich nie dotyczą interesu prawnego Skarżącej. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Podnoszone zaś przez Skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.[pic]