II SA/Gd 1571/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w 6 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki drogi o nawierzchni betonowej 1. uchyla zaskarżona decyzję i decyzję ja poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie mogą być wykonana. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 81, art. 83 ust. l oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) nakazał A. W. dokonać rozbiórki drogi o nawierzchni betonowej, będącej własnością Gminy Miasta działka nr [...]. Uzasadniając decyzję, organ I instancji powołał się ustalenia dokonane w dniu 26 lipca 2001r. w trakcie wizji przy ul. [...] w Ch. na działce [...], podczas której stwierdzono, że A. W. - wykonawca i inwestor - wykonał drogę w maju 2001r. bez pozwolenia ani zgłoszenia. Ustalono również, że droga wykonana została jako betonowa, o grubości 15 cm., szerokości 3,00 m i długości ok. 35,00 mb. Droga w myśl art. 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. jest obiektem budowlanym. W dalszej części uzasadnienia organ wskazuje, iż od decyzji o rozbiórce inwestor złożył odwołanie, dołączając zgodę Zarządu Miasta na przeprowadzenie remontu drogi, polegającego na ułożeniu nowej nawierzchni betonowej. Z uwagi na fakt, że S.Ch. nie podpisał porozumienia z Burmistrzem Miasta na prowadzenie spraw w zakresie wydawania pozwoleń na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. potraktował zgodę Zarządu Miasta jako zgodę właściciela terenu, nie zaś jako zgłoszenie robót. Organ nadzoru budowlanego I instancji, po uchyleniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydał decyzję w trybie art. 50 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r., wyznaczając termin wykonania obowiązków w postaci dostarczenia dokumentacji dotyczącej wykonanych robót do 30 listopada 2001r. Po upływie wyznaczonego terminu inwestor złożył pismo odnoszące się do remontu, natomiast przedmiotem postępowania jest wykonanie drogi o nawierzchni betonowej w maju 2001r. Organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miasta co do przeprowadzonych prac i uzyskał informację, że pan W. "przed rozpoczęciem prac związanych z wykonaniem i uzupełnieniem ubytków oraz ułożeniem nawierzchni z masy betonowej drogi na działce 255 będącej własnością Gminy Miasta winien wykonanie robót poprzedzić przygotowaniem formalnoprawnym". Ponieważ A. W. mimo upływu terminu nie dostarczył wymaganych dokumentów, organ I instancji orzekł o rozbiórce drogi o nawierzchni betonowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. W. Wskazał iż nie wybudował nowej drogi, lecz dokonał tylko remontu istniejącej od 25 lat drogi dojazdowej. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 maja 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że A. W., inwestor i wykonawca betonowej nawierzchni drogi dojazdowej do posesji przy ul. [...], zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w Ch., nie wykonał obowiązków określonych w prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001r., w której został zobowiązany do wykonania w oznaczonym terminie do dnia 30 listopada 2001r. określonych czynności w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi związanymi z budową betonowej nawierzchni przedmiotowej drogi, m.in. dostarczyć projekt budowlany wraz z orzeczeniem technicznym, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie art.51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ wskazuje, iż inwestor wykonał w maju - czerwcu 2001r. przedmiotową nawierzchnię betonową drogi bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (Starostwu Powiatowemu). Strona posiadała jedynie zgodę Zarządu Miasta z kwietnia 2001r., co nie mogło stanowić podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych w myśl przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Nawet przyjąwszy, iż strona wykonała jedynie remont drogi, to zgodnie z art. 30 ust. l pkt l w związku z art. 29 ust.2 pkt 7, wymagał on wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi, a zgłoszenia tego strona nie dokonała. Ponieważ upłynął termin do dostarczenia wymaganych w decyzji organu I instancji dokumentów, które miały służyć do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, obligatoryjnie należało wydać decyzję o rozbiórce na podstawie art. 51ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego oraz nieważność obu decyzji z uwagi na fakt, iż zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jest właścicielem domu jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...], oddanej w użytkowanie wieczyste. Do nieruchomości tej jedyny dojazd prowadzi drogą usytuowaną na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta oraz przez działkę nr [...] stanowiącą własność M. L. Istniejąca droga dojazdowa - publiczna - od wielu lat nie była remontowana. Skarżący zwracał się bezskutecznie do właściciela drogi o dokonanie napraw, wreszcie zwrócił wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2001r. o wyrażenie zgody na dokonanie napraw na własny koszt. Pismem z dnia 25 kwietnia 2001r. Gmina Miasta Ch. wyraziła zgodę na zaproponowany zakres robót, nie zobowiązując skarżącego do dokonywania żadnych spraw formalnoprawnych. Skarżący był przekonany, że Gmina Miasta ma prawo podejmować samodzielne decyzje dotyczące remontu drogi. Skarżący działał na zasadzie zaufania do organów władzy samorządowej; był przekonany, że postępuje zgodnie z prawem, gdyż nikt nie udzielił mu żadnych dodatkowych wskazówek ani innych wyjaśnień. Podnosi, że nie wybudował drogi, a jedynie za zgodą właściciela wyremontował istniejącą drogę, do czego nie było konieczne pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie robót w myśl art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego. Takim zgłoszeniem, jego zdaniem, było pismo skierowane do Gminy Miasta z dnia 15 kwietnia 2001r. Rozpoczęcie robót nastąpiło po doręczeniu pisemnej odpowiedzi Gminy Miasta- w maju 2001r. Zdaniem skarżącego Gmina Miasta winna dokonać zgłoszenia planowanych robót remontowych do Starosty jako właściciel i zarządca działki nr [...]. Skarżący podnosi że obie zaskarżone decyzje są nieważne z przyczyny określonej w art. 156 § l pkt 4 k.p.a. Okoliczność, że skarżący wykonał prace remontowe za wiedzą i zgodą właściciela, działając przy tym na jego rachunek nie oznacza, ze stał się stroną w postępowaniu. Według skarżącego należy rozważyć także nieważność decyzji przewidzianą w art. 156 § l pkt 5 k.p.a. gdyż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż nie ma możliwości technicznych usunięcia betonu z dziur. Doprowadzenie drogi do stanu poprzedniego oznaczałoby całkowitą dewastację i uniemożliwienie dojazdu mieszkańcom posesji nr [...] przy ul. [...]w Ch. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nie jest on stroną postępowania, organ podkreśla, iż inwestorem oraz wykonawcą nawierzchni drogi betonowej jest A. W., co wynika z akt sprawy, a zgodnie z przepisem art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane, to właśnie inwestor w pierwszej kolejności jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 powołanej ustawy. W ocenie organu zaskarżona decyzja była skutkiem niewykonania przez skarżącego obowiązków określonych w prawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 22 października 2001r., które miały doprowadzić samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z cytowanych wyżej przepisów postępowania wynika, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji nie wywiązały się należycie z opisanych wyżej obowiązków. Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z kolei art. 52 Prawa budowlanego stanowił, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności, o których mowa w art. 48 i art. 51. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Do robót budowanych ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w art. 3 pkt 7 zalicza budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego, a według pkt 8 - przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Art. 30 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego przewiduje natomiast, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Z zestawienia przepisów art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że remont drogi nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie zgodnie uznały, że wykonywane na działce nr 255 stanowiącej własność Gminy Miasta roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, co oznacza, że według organów nie był to remont drogi. Tego poglądu na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy nie można zaakceptować, a przynajmniej jest on przedwczesny. Wątpliwości te wynikają z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2002r., w której organ twierdzi, że przedmiotem postępowania nie był remont drogi, lecz "wykonanie drogi o nawierzchni betonowej (przez inwestora) w maju 2001r.". Stanowisko to jest całkowicie niejasne i niezrozumiałe, zarówno w świetle treści protokołu oględzin z dnia 26 lipca 2001r. jak i znajdujących się w aktach sprawy niewyraźnych fotokopii zdjęć (bez daty i opisu) - nie sposób bowiem z tego materiału wyprowadzić wniosku co do tego, jaki był stan działki nr [...] przed pracami wykonanymi przez skarżącego, jakiej długości i w jakim stanie była niespornie istniejąca na działce nr [...] droga, a także czy skarżący wyremontował na przedmiotowej działce istniejącą drogę poprzez "uzupełnienie jej ubytków oraz ułożenie nowej nawierzchni z masy betonowej", za zgodą właściciela działki (vide: pismo Zarządu Miasta z 3.04.2002r. w aktach administracyjnych), czy wybudował nową, inną drogę, czy też wykonał jedno i drugie. Powyższe wątpliwości wynikają z równie wadliwej decyzji organu I instancji z dnia 22 października 2001r., nakładającej na A. W. wykonanie określonych w niej czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie sposób bowiem na podstawie tej decyzji określić zakresu prac budowlanych w związku z drogą i oddzielić ich od remontu, na który organ przyjmuje, prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy, że poprzedzony został zgłoszeniem. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu, przystosowany do komunikacji. Droga powstać może na skutek wykonania robót budowanych, lub bez ich realizacji, w wyniku długotrwałego użytkowania (drogi gruntowe). Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg w wyniku przeprowadzania robót budowlanych, bowiem art. 3 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego zalicza drogi do obiektów budowlanych - budowli. Budowa drogi jak również jej części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prace te zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie podlegają bowiem zwolnieniu z tego obowiązku. Budowa nowego odcinka drogi stanowiłaby budowę części obiektu budowlanego. W przypadku budowy części obiektu budowlanego wykonywane prace budowlane winny być poprzedzone wydaniem pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały właściwych ustaleń pozwalających na ocenę, jakie i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego, a także jaki charakter ma istniejąca na działce nr [...] droga. Niewątpliwie prace polegające na "uzupełnieniu nawierzchni" oraz "ułożeniu nowej nawierzchni z masy betonowej drogi stanowiącej działkę nr [...]" stanowiłyby remont drogi, według cytowanego wyżej art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego. Wskazać również należy, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę, czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikających z treści art. 5 Prawa budowlanego. Wyżej opisane wątpliwości co do charakteru robót budowlanych, odnośnie których wydany został nakaz rozbiórki, wywołują konsekwencje w postaci naruszenia przepisu art. 52 Prawa budowlanego, co do tego czy adresatem rozstrzygnięcia powinien być skarżący. Bezsporne jest, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasta, remont drogi dokonany został za zgodą właściciela i na koszt skarżącego, co nie oznacza wprost, że był on inwestorem. Mógłby być inwestorem w razie wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego jakim jest droga, o ile miałby tytuł prawny do obiektu. Podkreślić należy, że organ nie może w sposób dowolny wybierać adresata decyzji wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego. Nie można bowiem nałożyć obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora, który nie miał lub utracił tytuł prawny do obiektu, umożliwiający wykonanie decyzji. Dopiero zatem poczynienie jednoznacznych ustaleń odnoszących się zarówno do rodzaju jak i zakresu wykonanych prac a także uprawnień (tytułu) do obiektu budowlanego, pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, również w kontekście ustalenia adresata decyzji. Niejasności stanu faktycznego, brak jednoznacznych ustaleń w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego oraz adresata decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, czynią zaskarżone decyzje dotknięte naruszeniami prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotu sprawy, kierując się zasadami wynikającymi ze wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, zaś co do przepisów prawa materialnego - dostosować dalszy tryb postępowania do wymogu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) i zakończyć go decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł także w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd obligatoryjne określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.