II SA/Gd 158/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 13 stycznia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zasadzie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004r. przyznającą B. P. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na miesiąc luty 2004r. w wysokości 92,20 złotych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja organu I instancji nie spełnia minimalnych warunków dla decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 Kpa i na tej podstawie powinna zostać uchylona. W niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu w żaden sposób nie odniósł się do okresu, na który przyznaje świadczenie. Na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, okres na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek o pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Jednakże możliwość orzeczenia zasiłku na okres ustalony przez organ I instancji nie oznacza, że takie ustalenie nie musi być uzasadnione okolicznościami sprawy wskazanymi w uzasadnieniu decyzji orzekającej o przyznaniu świadczenia. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione dlaczego świadczenie zostało przyznane na jeden miesiąc. W sprawie ustalono, że odwołujący nie uzyskuje żadnego dochodu, zatem jest osobą spełniającą przesłankę dochodową. Jest osobą bezrobotną i jak sam podaje bezdomną. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji jest zobowiązany dokładnie uzasadnić rozstrzygnięcie decyzji w szczególności w zakresie wysokości i okresu na który przyznano zasiłek. W złożonej skardze B. P. zarzucił naruszenie art. 7, 8, 28, 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji, jako jedyną przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podano, że decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 Kpa, gdyż organ I instancji nie uzasadnił przyznania przedmiotowego świadczenia na okres jednego miesiąca oraz w minimalnej wysokości wynikającej z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Bez wątpienia więc stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie tylko nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, ale nawet nie stwierdził, że ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji są wadliwe. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż ten organ jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się wnioski skarżącego, decyzje administracyjne i wywiady środowiskowe za okres od 3 lutego 2004r. do zakwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji z dnia 6 sierpnia. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy pozwala na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym przyjąć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji innej niż została określona w art. 138 § 2 Kpa, błędnie zastosował powyższy przepis. Zauważyć bowiem należy, że żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. Tego typu decyzje czy postanowienia są dopuszczalne w sytuacjach ściśle określonych tym przepisem i niedopuszczalna jest tu wykładnia rozszerzająca, albowiem uregulowanie z art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęty jest pogląd, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji dotyczący naruszenia prawa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie wypełnia przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy realizując obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej wniesionym odwołaniem w sytuacji, gdy uzna, iż sytuacja ubiegającego się o pomoc społeczną uzasadnia przyznanie wnioskowanego zasiłku okresowego w wyższej wysokości bądź na dłuższy okres czasu zobowiązany jest wydać decyzję reformatoryjną. Organ odwoławczy nie rozpatrując po raz drugi merytorycznie sprawy, nie oceniając powtórnie materiału zgromadzonego w sprawie powoduje nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). Konkludując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja uchybia postanowieniom art. 15 i 138 § 2 Kpa naruszając prawo strony do ponownego merytorycznego rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji. Skarżący wśród zarzutów skargi wymienił naruszenie art. 8 Kpa i Sąd zarzut ten uznaje za w pełni zasadny. Na wstępie wypada podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji na utrwalenie w praktyce zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli - wyrażonej w art. 8 Kpa (vide: wyrok NSA z 20 czerwca 1985r. S.A./Gd 478.85 – niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994r. SA/Wr 98/94 – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996r. Nr 1, poz. 3). Analizując materiał zawarty w aktach sprawy, a w szczególności treść wydawanych rozstrzygnięć przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji organu pomocy społecznej przyznających skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości wynikającej z przepisów ustawy o pomocy społecznej i na okres jednego miesiąca nie sposób nie oprzeć się wrażeniu co do niekonsekwencji działań władczych organów administracji. W zaskarżonej decyzji wydanej w dniu 13 stycznia 2005r. organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 Kpa, natomiast w decyzji wydanej w dniu 6 stycznia nr [...], która również została poddana kontroli Sądu wskutek złożenia skargi, uznał, iż decyzja organu pomocy społecznej, która również nie zawiera uzasadnienia co do wysokości przyznanej pomocy oraz okresu przyznania świadczenia nie narusza przepisów prawa. Stwarza to niepożądane, z punktu widzenia zasad określonych w art. 6 i art. 8 Kpa, przekonanie o dowolności działania organów administracji publicznej. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja narusza art. 6, 8, 15 i 138 § 2 Kpa w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia i dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.