II SA/Gd 158/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/1889/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 24 stycznia 2023 r., nr RGNiGP.6730.39.2022.AK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. K. kwotę 987 zł (dziewięćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan M. K. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 27 grudnia 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Władysławowa decyzją z 24 stycznia 2023 r. odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. W. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z postępowaniem w sprawie samowolnej zabudowy prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku. Będący przedmiotem postępowania obiekt jest parterowym obiektem drewnianym o konstrukcji szkieletowej o wymiarach 7 m na 5 m z dodatkowym tarasem o wymiarach 2 m na 5 m, o dachu dwuspadowym, o powierzchni 45 m2. Burmistrz wyjaśnił, że z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 4 sierpnia 2022 r. wynika również, że wnioskodawca wniósł o legalizację części budynku o powierzchni 35 m2, czyli części o wymiarach 7 m x 8 m, natomiast zadaszony taras ulegnie przebudowie i będzie stanowić zadaszenie wejścia do budynku wsparte na podporach zakotwionych w frontowej elewacji. W ocenie Burmistrza ustalenie warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia nie jest możliwe, ponieważ w obszarze analizy nie występuje żadna legalnie zrealizowana zabudowa, na podstawie której można by wyznaczyć parametry dla zabudowy określonej we wniosku, ponadto teren nie zapewnia dostępu do drogi publicznej oraz wymogów w zakresie odpowiedniego uzbrojenia terenu. Organ stwierdził również, że działka nie posiada połączenia z drogą publiczną. Wnioskodawca wskazał, że komunikacja będzie odbywać się poprzez działkę gminną nr [...], która posiada drogowe oznaczenie użytku gruntowego w ewidencji gruntów, jednak nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Burmistrza nie można jednoznacznie stwierdzić, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dostępu do wody będzie odpowiadało wymogom prawa. Oświadczenie wnioskodawcy o planowanym uzbrojeniu nieruchomości poprzez czerpanie wody ze studni jest niewystarczające, gdyż możliwość realizacji studni musi być określono w precyzyjny sposób i potwierdzono stosownymi badaniami hydrologiczno - geologicznymi oraz ewentualnie fizykochemicznymi wody. Tym samym ustalono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a zatem warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 nie został spełniony. SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uznając, że wskazana we wniosku zabudowa letniskowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że na działce nr [...] znajduje się obiekt o charakterze letniskowym, jednak nie jest on zaznaczony na kopii mapy zasadniczej dla celów informacyjnych w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz na mapie ewidencyjnej. Nieruchomość ta oznaczona jest w ewidencji gruntów jako grunty orne RVI (teren inwestycji jest gruntem ornym RVI i częściowo PsVI). W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa legalna, zatem nie można mówić o kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji dla wskazanej we wniosku funkcji rekreacyjnej, a tym samym dla ustalenia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu działki nr [...]. Gdyby na obszarze analizowanym była posadowiona legalna zabudowa, to zarówno mapa terenu, jak i rejestr gruntów i budynków taką sytuację by łącznie potwierdzały. Kolegium uznało natomiast, że działka Skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, czyli działki drogowej nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Władysławowa i działki drogowej nr [...]. SKO uznało także, że na etapie dotyczącym udzielania warunków zabudowy, znaczenie ma wyłącznie kwestia dostępności terenu, a nie to, czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Także okoliczność, że przebieg działki nr [...] nie jest tożsamy z faktycznym przebiegiem dojazdu do terenu inwestycji - przez działki stanowiące własność osób trzecich – nie upoważnia do uznania, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium uznało też, że inwestor spełnił warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskał bowiem zapewnienie dostępu terenu inwestycji do energii elektrycznej oraz ma zamiar wybudować studnię oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki. Tym samym projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W skardze do Sądu, decyzji SKO zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a., na skutek błędnego ustalenia, że treść kopii mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej przesądza o tym, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy legalnej, a organ zobowiązany był dokonać weryfikacji tej okoliczności także na podstawie innych źródeł. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Istotą sporu w sprawie jest ustalanie czy w wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to bowiem jeden z ustawowych warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p."). Aby to sprawdzić, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie, z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy do celów informacyjnych wynikało, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów zabudowy na działce Skarżącego. Fakt ten jednakże, w ocenie Skarżącego, nie powodował braku koniczności ustalenia przez organy administracji, czy pomimo braku wykazania zabudowy na mapie, zabudowa taka w wyznaczonym obszarze analizowanym jednakże istnieje. Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie była w sprawie kwestionowana, nie budzi także wątpliwości Sądu. Nadto Skarżący wyraził stanowisko, które Sąd w pełni podziela, że jedynie legalna zabudowa może być punktem odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy działki, której dotyczy wniosek. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, legalność istniejącej zabudowy oznacza jej zgodność normami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że załączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapa informacyjna służy wyznaczeniu obszaru analizowanego. Obszar ten nie może być zatem wyznaczony w inny sposób niż na mapie zasadniczej lub ewidencyjnej (do celów informacyjnych). Z przepisu tego nie wynika jednak, aby mapy te stanowiły jedyny dopuszczalny dowód służący ustaleniu istnienia w wyznaczonym obszarze legalnej zabudowy, pozwalającej na określenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowiącego własność Skarżącego. Niewątpliwie mapy z zasobu geodezyjnego mają walor dokumentu urzędowego objętego domniemaniem zgodności z prawdą, jednakże nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów (art. 76 k.p.a.). Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy, jednak wszelkie dane zawarte w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mają jedynie charakter informacyjny, nie zaś prawotwórczy. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 118/15, w Łodzi z 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 480/16, czy w Krakowie z 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 382/17, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że na mapie geodezyjnej nie ujęto legalnie wybudowanych obiektów budowlanych. Nie powinno to jednak powodować negatywnych konsekwencji w uprawnieniach Skarżącego. Pamiętać należy, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, powinny dążyć – w granicach obowiązującego prawa – do urzeczywistnienia prawa do zagospodarowania terenu, jako jednego z elementów konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zatem brak ujawnienia legalnej zabudowy na mapie geodezyjnej, nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie wskazać trzeba, że nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W realiach przedmiotowej sprawy, wobec kwestionowania przez Skarżącego ustaleń dotyczących braku w obszarze analizowanym legalnej zabudowy, pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy, kwestia ta powinna być przez organy administracji wyjaśniona. Organy wskazując na zabudowę działki nr [...] (obiekt letniskowy), nie wyjaśniły czy ma ona charakter legalny – błędnie uznając, że skoro nie ma jej na mapie, to nie można wziąć jej pod uwagę. Burmistrz weryfikację stanowiska Skarżącego powinien jednak rozpocząć od uzyskania od Niego wyjaśnień, na których działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wedle Skarżącego znajduje się legalna zabudowa. W ocenie Sądu, jeśli Skarżący kwestionuje dokument urzędowy jakim jest mapa do celów informacyjnych, to powinien wskazać z czego wywodzi swoje stanowisko. Oczywiście nie ma On obowiązku wykazać legalności istniejącej ewentualnie zabudowy, jednakże powinien co najmniej wskazać zabudowane działki, które w jego ocenie powinny być pod tym kątem zweryfikowane przez organ administracji. W następnym kroku, organ powinien dokonać oględzin wskazanych nieruchomości celem zweryfikowania twierdzeń Skarżącego, by następnie skontrolować czy wskazana zabudowa jest zgodna z regulacjami zagospodarowania przestrzennego. W zakresie zaś weryfikacji legalności obiektów budowlanych z punktu widzenia norm prawa budowlanego, o informację w tym zakresie należy zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego. W przypadku ustalenia istnienia w obszarze zabudowanym legalnej zabudowy pozwalającej na określenie kontynuacji cech i funkcji zabudowy na działce Skarżącego, należy ją uwzględnić w sporządzanej w sprawie analizie urbanistycznej. Odnosząc się do sporu o to, czy nieruchomość Skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, zauważyć należy, że jak wskazał organ pierwszej instancji – dojazd do drogi publicznej, to jest ul. K. możliwy jest przez działkę gminną nr [...] oraz ul. B. W ocenie Sądu, określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej analizować należy stosownie do treści art. 2 pkt 14 tejże ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle wskazanego przepisu, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy zgodzić się, że przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (por. Wyrok NSA z 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). W aktach sprawy brak jest dokumentu, określającego status ul. B. Nie wiadomo, czy jest ona drogą publiczną czy wewnętrzną i czy w związku z tym stanowi użytek "dr", a w konsekwencji komunikuje nieruchomość Skarżącego z drogą publiczną. W ocenie Sądu, także dokonaną przez SKO ocenę możliwości zrealizowania przez Skarżącego studni na spornej nieruchomości uznać należy za przedwczesną. Otóż, aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu, to koniecznym jest zrealizowanie nie tylko uzewnętrznionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiadanie zamiaru wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienna ocena występowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w stosunku do stanowiska Burmistrza, nie została w żaden sposób przez Kolegium uzasadniona. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium nie wyjaśniło w żaden sposób z czego wywodzi realną możliwość wykonania przez Skarżącego studni, skoro nie przedstawił On żądanej przez Burmistrza dokumentacji. SKO również w ramach posiadanych kompetencji, nie podjęło ustaleń w tym przedmiocie. Jednocześnie stwierdzić należy, że żądanie Burmistrza przedstawienia przez Skarżącego próbek wody ze studni, która jest planowana do realizacji jest niemożliwe do wykonania. Oczywiste jest, że nie sposób zbadać wodę w nieistniejącej studni, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie umożliwił realnie wykazania Skarżącemu istnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), orzekał jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał przy tym, że zakres uchybień organów administracji jest na tyle istotny, że należało – celem zachowania prawa Skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, uchylić decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia wiążą w sprawie organy ponownie rozpoznające sprawę. Sprawę wniosek Skarżącego rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłatę kancelaryjną (7 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).