II SA/Gd 1588/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 stycznia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał S. S., właścicielowi działek nr przy ulicy [...] w G. rozbiórkę boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego na terenie działek nr (graniczące z posesją nr) i nr oraz na obrzeżach nr i nr, wraz z ogrodzeniem i drenażem oraz przywrócenie do stanu pierwotnego wyżej wymienionych działek. Organ pierwszej instancji ustalił na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 31 maja 2001 r. w związku z pismem U. i J. P., że na terenie działek nr i oraz na obrzeżach działek nr i przyległych do nich, na obszarze o wymiarach ok. 35 m x 55 m, prowadzone są roboty budowlane związane z budową trawiastego boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego. W wyniku prac budowlanych powstał płaski teren, z 5% spadkiem w kierunku wschodnim, o wymiarach ok. 30m x 50m, otoczony wałem ziemnym o wysokości ok. 1,50m od wewnątrz, natomiast na zewnątrz mają one wysokość od 1,50m do ok.5,00m w rejonie słupa energetycznego. Wały wokół działek nr i usypane są z trzech stron, od zewnątrz mają nachylenie ok. 70 stopni, brak jej wału od strony posesji nr 127, 129 i 131. Rozpoczęcie prac nastąpiło w grudniu 2000 r. S. S. zawiadomił 28 maja 2001 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego o rozpoczęciu prac ziemnych związanych z budową trawiastego kortu tenisowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 czerwca 2001 r. nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia budowy trawiastego kortu tenisowego na przedmiotowych działkach oraz wskazał, że inwestor mógł przystąpić do robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę. S. S. nie zastosował się do powyższej decyzji i kontynuował prace budowlane zmierzające do zakończenia inwestycji – budowy kortu. W dniu 6 listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. przeprowadził kolejną kontrolną wizję lokalną na przedmiotowych działkach. W jej wyniku stwierdzono, że na terenie działek nr i oraz na obrzeżach działek nr i przyległych do nich S. S. wybudował kort na podbudowie grysowej z nawierzchnią sztucznej trawy okolonej trawnikiem. Kort wygrodzony jest płotem – na słupkach stalowych z rozpiętą siatką o wysokości 3, 60 m, otoczony z trzech stron wałami ziemnymi obsianymi trawą. Płaszczyzna kortu posiada spadek w kierunku przeciwnym w stosunku do działek, na których znajdują się budynki nr i przy ulicy [...]. Teren kortu został tak ukształtowany, że woda opadowa odprowadzana jest na zdrenowany teren trawiasty wokół kortu. Usypany wał od strony północnej zapobiega gwałtownemu spływowi wody na skarpę oraz zapobiega osuwiskom ziemi. Na wybudowanie trawiastego kortu tenisowego nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, w wobec sprzeciwu w sprawie budowy podlega on nakazowi rozbiórki na mocy art. 48 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S.. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego na terenie działek nr (graniczące z posesją nr przy ulicy [...] w G.) i nr i na obrzeżach działek nr i nr wraz z drenażem, a także uchylił decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał jako podstawę prawną art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Uznał, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej dokonanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. właściwy organ może wydać jedynie decyzję o rozbiórce tego obiektu. Organ odwoławczy ustalił także, że S. S. pismem z dnia 11 czerwca 2001 r. przesłanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego zgłosił zamiar budowy ogrodzenia działek nr. Ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, zgłoszenie to stało się skuteczne. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S., wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że wyrównany teren obsypany żwirem i obsadzony trawą jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym uznanie, że prace polegające na wyrównaniu terenu i wysypaniu w części żwirem, a w części obsianiu trawą są robotami budowlanymi wymagającymi zezwolenia na budowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W skardze zarzuca się ponadto, że decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych. Skarżący twierdzi, że zarówno Konstytucja z 1997 r., jak i Prawo budowlane z 1994 r. stoją na straży ochrony własności i hołdują zasadzie wolności budowlanej, a zatem przy interpretacji przepisów prawa budowlanego należy wychodzić z założenia istnienia zasady wolności budowlanej. Zgodnie z tą zasadą ingerencja władcza dotycząc procesów budowlanych powinna być wyraźnie przewidziana przepisami. Ustalenia, że wyrównany teren w części posypany żwirem, a w części obsadzony trawą bądź przykryty matą imitującą trawę, jest obiektem budowlanym, dokonano sprzecznie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim zasada wolności budowlanej i ochrony prawa własności, właściciel gruntu ma bowiem prawo do jego wyrównania i uporządkowania w celu racjonalnego korzystania z niego. Przed zagospodarowaniem spornych działek teren był nierówny i nie nadawał się do jakiegokolwiek korzystania z niego. Skarżący przeprowadził prace porządkowe polegające przede wszystkim na wyrównaniu terenu, który teraz wykorzystywany jest przez skarżącego do celów rekreacyjnych. Ustalenie, że opisany teren jest kortem tenisowym czy boiskiem do gry w piłkę jest całkowicie dowolne, może być bowiem określony jako trawnik, miejsce zabaw dla dzieci, a nie jako obiekt budowlany, w którym można uprawiać sport. Zagospodarowanie spornego terenu jest ze swej natury tymczasowe, mata imitująca trawę nie jest trwale związana z gruntem, podobnie żwir może zostać zmieciony, w związku z tym nakaz rozbiórki boiska jest niewykonalny. Nie wiadomo również na czym w przedmiotowej sprawie miałoby polegać przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W skardze podniesiono również, że zagospodarowanie działki nie narusza uprawnień sąsiadów i nie stanowi niebezpieczeństwa dla sąsiadujących gruntów. Jak wynika z protokołu z dnia 31 maja 2001 r. teren ten był otoczony naturalnymi wałami, które pozostały, a zostały jedynie uporządkowane. Żaden z właścicieli sąsiadujących działek nie sprzeciwia się istnieniu tak zagospodarowanego terenu, a jedynie wnoszą o jego zabezpieczenie przed osuwaniem i odwodnieniem. Nie ma zatem podstawy do nakazania skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ obiekt taki nie istnieje, a przywrócenie do stanu poprzedniego prowadziłoby do przywrócenia gruntu do stanu uniemożliwiającego korzystanie z niego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ drugiej instancji stwierdził, że wykonane roboty budowlane związane były z budową boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego, co zostało potwierdzone przez skarżącego w protokołach z wizji lokalnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. budowle sportowe stanowiące całość techniczno-użytkową są obiektami budowlanymi. Wykonanie takich obiektów bez pozwolenia na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Jak wynika z prawidłowych ustaleń, na działkach oraz na obrzeżach działek nr prowadzone były roboty budowlane związane z budową trawiastego boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego. Zakres i charakter robót budowlanych oraz planowany obiekt budowlany w postaci budowli sportowej w sposób jednoznaczny wynika z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności zaś z pisma skarżącego skierowanego w dniu 28 maja 2001 r. do organu architektoniczno – budowlanego, w którym mowa jest o rozpoczęciu prac ziemnych związanych z budową trawiastego kortu tenisowego, jak również z pisma właściciela działki nr położonej w G. przy ul. [...] M. M. K., w którym zezwala on S. S. na wydzielenie działki o wymiarach około 35 m x 55 m z gruntu położonego wzdłuż działek nr, zniwelowanie terenu do rzędnych ogrodów z pogranicza działek oraz usypanie wzdłuż wydzielonej działki wału ochronnego, wydzielona działka miała spełniać funkcję działki rekreacyjnej, zaś całość tworzyć boisko do gry w piłkę nożną oraz tenisa ziemnego (vide: fotokopie pism w aktach administracyjnych I instancji). Należy podkreślić, że charakter budowli nie był również kwestionowany podczas oględzin w dniu 31 maja 2001 r., w trakcie których złożył on opisane wyżej zawiadomienie z dnia 28 maja 2001 r., zaś opisany w protokole stan robót, obejmujący między innymi usypane z trzech stron działki wały ziemne, odbiegał w sposób zasadniczy od wyglądu przedmiotowego terenu inwestycji wynikającego ze zdjęcia złożonego do protokołu przez U. i J. P. (vide: protokół oględzin z 31 maja 2001 r. w aktach administracyjnych I instancji). Tym samym twierdzenia podniesione w skardze co do błędu w ustaleniach faktycznych pozostają całkowicie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Za trafne przyjąć należy, że opisany wyżej obiekt zalicza się zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do budowli. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wskazuje, że ilekroć w ustawie mowa jest o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wymienione w nim między innymi budowle sportowe. Z kolei w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonanie obiektu budowlanego należy traktować jako budowę, a zgodnie z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy – przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 wymieniał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budowli oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Z analizy przepisów art. 29 i 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji wynika, że w odniesieniu do obiektu sportowego należy stosować przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a zatem budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, że każdy obiekt budowlany, który nie jest wymieniony w przepisach art. 29 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania przed rozpoczęciem budowy pozwolenia budowlanego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2000 r. IISA/Gd 588/98). Jest bezsporne, że opisany w zaskarżonej decyzji obiekt budowlany (budowla sportowa) został wybudowany przez stronę w roku 2000 i 2001 bez pozwolenia na budowę. W stosunku do zgłoszenia z dnia 28 maja 2001 r. o rozpoczęciu robót budowlanych związanych "z budową trawiastego kortu tenisowego" właściwy organ zgłosił w dniu 6 czerwca 2001 r. sprzeciw, o czym inwestor został powiadomiony 15 czerwca 2001 r. (vide: decyzja Prezydenta Miasta w aktach administracyjnych I instancji wraz z potwierdzeniem jej odbioru). Tymczasem roboty budowlane związane z przedmiotową budowlą prowadzone były jak wynika z akt sprawy od grudnia 2000 r. i kontynuowane w maju 2001 r. (vide: pismo U. i J. P. z 15 grudnia 2000 r. i protokół oględzin z 31 maja 2001 r., w aktach administracyjnych I instancji), a zatem przed dokonaniem zgłoszenia z dnia 28 maja 2001 r. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały w niniejszej sprawie wymóg określony przepisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten nie pozostawiał właściwym organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Trzeba podkreślić, że cytowany przepis, wywołujący wiele kontrowersji związanych z surowym i automatycznym charakterem sankcji nałożonej na jego podstawie na inwestora, był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. P. 2/98, OTK ZU Nr 1/99, poz. 2) uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. (sygn. akt SK 2/01, OTK-A 2002/2/15) stwierdził, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268 z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście za nietrafny uznać należy zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia wolności budowlanej zagwarantowanej w Konstytucji z 1997 r. oraz Prawie budowlanym z 1994 r., bowiem samowola budowlana w stanie prawnym objętym niniejszą sprawą, to jest wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia stanowiło w dacie orzekania przez organy administracji zdarzenie prawne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a stwierdzenie tego zdarzenia przez organ nadzoru budowlanego rodziło obowiązek podjęcia środków przeciwdziałających samowoli. Jak wynika z okoliczności sprawy, podstawą uznania będącej przedmiotem skargi budowy za samowolę budowlaną był fakt jej rozpoczęcia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż gdyby nawet inwestor błędnie uważał, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia, o czym świadczyłaby treść zawiadomienia z 28 maja 2001 r. skierowanego do organu architektoniczno-budowlanego, to ich rozpoczęcie nastąpiło bez odczekania na upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu, a zatem również w warunkach samowoli. Przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przewidywał bowiem, że zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Jak już wyżej zaznaczono, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidują możliwości legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, ani nie dopuszczają stosowania okoliczności łagodzących ten rygor, tym samym nie pozwalają organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Odnosząc się do zarzuty niewykonalności nakazu rozbiórki Sąd stoi na stanowisku, że treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji odnosząca się do nakazu rozbiórki boiska do gry w piłkę oraz tenisa ziemnego wraz z drenażem wymienionych w decyzjach działek jest jednoznaczna, a nakaz przywrócenia do stanu pierwotnego wykonalny. Opis stanu budowli oraz terenu inwestycji opisany został obszernie w uzasadnieniu decyzji I instancji, w części utrzymanej w mocy. Tym samym restytucyjny charakter zaskarżonej decyzji, a zatem przywrócenie stanu zgodnego z prawem został zachowany. Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.