II SA/Gd 159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. W dniu 18 grudnia 2014 r. organ przeprowadził oględziny ściany budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W., podczas których stwierdził, że ściana ta w znacznej części została docieplona styropianem. Realizacja tych robót nie została zakończona – wykonano częściowe docieplenie, umieszczając na styropianie siatkę na kleju bez wyprawy elewacyjnej, której konieczność wykonania wynika z warunków technologicznych. Do zakończenia robót pozostało wykonanie – zakończenie docieplenia ściany oraz wyprawa elewacyjna. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na I. P. i J. P. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, określającej zakres robót i sposób ich wykonania, wraz z oceną zgodności robót z przepisami. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność nałożenia takiego obowiązku bez wstrzymania robót budowlanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał I. P. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. Ś. usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] obr. [..] w W. W uzasadnieniu organ odwołał się do ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2014 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 lipca 2016 r., orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W zażaleniu na postanowienie z dnia 21 czerwca 2016 r. skarżąca E. M. zarzuciła brak rozstrzygnięcia o rozbiórce wykonanego z naruszeniem granicy działki docieplenia ściany. Zażalenie na postanowienie wniosła również I. P. podnosząc, że ocieplenie budynku piekarni wykonano w latach 70 i nie wymagało ono pozwolenia na budowę, a więc nastąpiło legalnie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzekł o braku podstaw do wstrzymania robót budowlanych ocieplenia ściany budynku piekarni usytuowanej na granicy działek [..] i [..]. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uprawnia organ do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku, gdy roboty nie zostały jeszcze zakończone i są kontynuowane. Ustalenia dokonane w dniu 18 grudnia 2014 r. nie wskazują natomiast aby były kontynuowane jakiekolwiek roboty dociepleniowe oprócz już wykonanych i zakończonych. Sam fakt, że roboty budowlane nie zostały jeszcze w całości zakończone nie daje podstaw do wstrzymania robót, w sytuacji gdy zaprzestano ich wykonywanie. Organ wskazał nadto, że w sprawie zachodzi między stronami spór co do daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Właściciele piekarni twierdzą bowiem, że miało to miejsce w latach 70, natomiast właścicielka działki nr [..] wskazuje na rok 2006. W związku z tym organ stwierdził, że obowiązujące w latach 70 przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze nie wymagały pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian obiektów budowlanych. Z kolei zgodnie z obowiązującymi w latach 2005-2006 przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - art. 29 ust. 2 pkt 4 – wykonanie docieplenia budynku do 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zatem wykonania docieplenia budynku o wysokości do 12 m (w tym przypadku 4 m), bez uprzedniego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia skarżącej, organ stwierdził, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero po wykluczeniu możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że w sprawie wykluczona jest możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane nielegalnie – bez wymaganego zgłoszenia, docieplenie ściany zewnętrznej budynku piekarni nastąpiło z ewidentnym pogwałceniem przysługującego skarżącej prawa własności do działki nr [..]. Skarżąca podtrzymała stanowisko co do daty wykonania robót budowlanych. Nadto wskazała na konieczność wstrzymania robót, gdyż ich realizacja nie została zakończona, tym bardziej, że właściciele piekarni deklarują, że po uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu będą je kontynuowali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pismach z dnia 30 maja 2017 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji wtrzymał wykonywanie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wskazując przy tym, że realizacja ocieplenia ściany budynku piekarni nie została zakończona. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który rozpoczyna postępowanie naprawcze. Po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a dokładnie przed upływem 2 miesięcy od dnia jego wydania, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wstrzymanie robót budowlanych może nastąpić w odniesieniu do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonywanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj.: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Z kolei istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez "roboty budowlane", stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, przez pojęcie "określonych czynności" należy w tym przypadku rozumieć inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 736). Obowiązek wykonania "określonych czynności", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22). Art. 50 ust. 1 nie umożliwia zatem z żadnym razie nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Jak trafnie stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu, w pierwszej bowiem kolejności należy umożliwić doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić jedynie w przypadku gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć. Stąd też podkreśla się, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma charakter zabezpieczający. Ma ono na celu zatrzymanie robót budowlanych do czasu spełnienia warunków umożliwiających ich kontynuację. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała data wykonania robót budowlanych, gdyż ma ona istotne znaczenie dla dokonania oceny, w świetle właściwych przepisów prawa, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia, czy też nie. Stanowczych ustaleń w tym zakresie nie dokonano, zaś między stronami powstał spór co daty wykonania ocieplenia budynku piekarni. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Brak ustaleń w zakresie daty wykonania robót budowlanych, a także ich stanu, uniemożliwiał podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę odmiennie niż organ I instancji. Okoliczność ta powodowała natomiast konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.