II SA/Gd 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych i leśnych oddala skargę. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z 6 sierpnia 2018 r., nr [..], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnym zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [..], obręb N., o pow. 0,1700 ha, oznaczonej jako rola klasy RIIIb. Powyższe postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Gminy zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnym zbiornikiem na ścieki, na terenie działki nr [..], obręb N. (dalej jako: inwestycja). W oparciu o wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów oraz mapy glebowo-rolniczej organ stwierdził, że grunty położone w obrębie działki nr [..] zostały oznaczone jako użytki rolne - grunty orne klasy RIIIb, pochodzenia mineralnego. Postanowieniem z 23 czerwca 2017 r. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 22 sierpnia 2017 r. uchyliło przedmiotowe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z 5 września 2017 r. Starosta ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. w skrócie: u.o.g.r.l.), wskazując, że analiza zebranej dokumentacji wykazała, że obszar gruntów rolnych klasy RIIIb obejmuje nie tylko działkę nr [..], ale również sąsiednią działkę nr [..] i dalsze działki nr [..] i [..], tworząc obszar gruntu chronionego przekraczający powierzchnię 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 22 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z 5 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 91/18, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z 24 listopada 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z 5 września 2017 r. Sąd stanął na stanowisku, że organy niezasadnie uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Grunty inwestora tę przesłankę spełniają, skoro cała nieruchomość objęta inwestycją, tj. działka nr [..], stanowiąca użytek rolny klasy III, ma powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta postanowieniem z 6 sierpnia 2018 r. po raz trzeci odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla wnioskowanej inwestycji. Organ, mając na uwadze treść ww. wyroku WSA z 15 marca 2018 r., uznał że grunt inwestora spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 4 u.o.g.r.l., tj. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, grunt położony jest w odległości, nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz powierzchnia gruntu nie przekracza 0,5 ha. Jednak w jego ocenie, nie została spełnione przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3 cyt. ustawy, gdyż w obrębie 50 m od gruntu klasy III znajdują się działki stanowiące własność Gminy, oznaczone symbolem dr, które zgodnie z pismem Burmistrza Gminy z 24 lipca 2018 r., nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1984 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako u.d.p.), lecz drogami gminnymi, wewnętrznymi. Organ podkreślił jednocześnie, że wydając poprzednie postanowienie błędnie przyjął, że w obszarze 50 m od gruntu chronionego klasy RIIIb, znajdują się działki nr [...]-[..], oznaczone w ewidencji jako droga (dr) i posiadające nazwę (ul. S. i ul. S.) stanowiące drogę publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z 6 sierpnia 2018 r., podzielając ustalenia i ocenę prawną wyrażoną przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniósł S. G., domagając się jego uchylenia i przesądzenia, że zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane prawem do wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [..] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z garażem i zbiornikiem na cieki. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie wszystkich naczelnych zasad postępowania administracyjnego w przewidzianych w k.p.a., w szczególności art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 16 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec zupełnej dowolności postępowania organu administracyjnego, wskazującą na celowe utrudnianie stronie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [..], które toczy się blisko dwa lata, organy obu instancji, wydając postanowienie z 23 czerwca 2017 r. i 5 września 2017 r. kwestionowały jedynie spełnienie jednego warunku z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., z czterech, od zaistnienia których łącznie zależało wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [..]. Organ pierwszej instancji podkreślał konsekwentnie, że pozostałe trzy warunki są nieopornie spełnione i nie było to przedmiotem jakiegokolwiek sporu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 91/18, badając spełnienie przez skarżącego jednej spornej przesłanki – tego, czy powierzchnia gruntu nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi jedną całość, czy kilka konkretnych części, dokonał racjonalnej wykładni przepisu przesądzając sprawę na korzyść inwestora. Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji "zmieniły zdanie", uznając, że tym razem z kolei niespełniona jest inna przesłanka. Mianowicie, Starosta, rozpoznając sprawę po raz trzeci wskazał, że działka skarżącego nie spełnia warunku art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ działki nr [..]-[..] o nazwie ul. S. i S. nie są, jak początkowo sądził, drogami publicznymi, powołując się na nieznane stronie pismo Burmistrza Gminy nr [..]. Organ drugiej instancji, wydając zaskarżone postanowienie powtórzył uzasadnienie organu pierwszej instancji i stwierdził, że "jak wynika z akt sprawy na zapytanie organu uzgadniającego z dnia 16 lipca 2018 r. Burmistrz Gminy pismem z dnia 24 lipca 2018 r. nr [..] stwierdził, że przedmiotowe działki to gminne drogi wewnętrzne". Skarżący zarzucił, że nie miał możliwości zapoznania się z przedmiotowym pismem Burmistrza Gminy, więc jego treść jest mu nieznana, zaś wynikająca z niego konkluzja co do charakteru prawnego – klasyfikacji dróg przebiegających obok działki nr [..] o nazwach: ul. S. i ul. S. nie jest jednoznaczna. Przede wszystkim, działki te określono jako gminne, które w świetle ustawy o drogach publicznych stanowią kategorię dróg publicznych o znaczeniu lokalnym. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że określenia tego użyto z uwzględnieniem kryterium właściciela – ulice te należą do Gminy– to kolejne fakty przemawiają za tym, że zarówno ul. S., jak i S. stanowią drogi publiczne, a nie gminne. Mianowicie obie posiadają nazwy (dróg wewnętrznych się nie nazywa), oznaczono je symbolami przeznaczonymi dla dróg gminnych publicznych położonych w Województwie ([..] i odpowiednio numer), są określane powszechnie, w tym urzędowych przetargach (także w Internecie), jako gminne, nadto są obecnie modernizowane, by służyć szerokiemu gronu użytkowników (położenie płyty jumbo) i stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Skarżący wskazał, że rośnie rola ulic S. i S. – zrealizowano pociągnięcie linii autobusowej łączącej centrum wsi N. z G. Role, jakie te drogi pełnią obrazuje załączona do skargi mapa (określająca położenie działki skarżącego względem dróg oraz obraz stanowiący powiększenie obszaru). Skarżący podniósł także, że organy dopuściły się naruszeń proceduralnych, tj. rozpatrzenie sprawy po skierowaniu jej do ponownego rozpoznania przez te same, co dotychczas osoby zarówno przez organ pierwszej instancji, jak przez organ odwoławczy (2 z 3 wcześniej orzekających). Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane przepisami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na który to przepis Wojewódzki Sąd powołał się w orzeczeniu z 16 marca 2018 r. o sygn. II SA/Gd 91/18, wiążącym organy samorządowe przy dalszym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącego wreszcie, nawet przesądzenie o charakterze dróg – ul. S. i S. w N. na niekorzyść strony (jako wewnętrzne) nie zmienia faktu, że w sprawie zachodzą wszystkie konieczne warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma więc podstaw do sięgania po regulacje art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zdaniem skarżącego, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego działka w ogóle nie wymaga uzgodnienia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż taka zgoda została już uzyskana przy sporządzeniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy i Miasta Nr XVIII/99/91 z 19 grudnia 1991 r. Potwierdza to pismo Urzędu Gminy i Miasta z 2 kwietnia 1992 r. wraz ze stanowiącym jego integralną część załącznikiem nr 1 – pismo nr [..]. W dokumentach tych zezwolono matce skarżącego B. G. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] (błędnie określając ją w informacji, lecz poprawnie w załączniku do tej informacji) w N. Na podstawie przywołanego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego powstały domy na działkach okalających działkę skarżącego. W dokumentach tych wskazuje się symbolem MN funkcje mieszkaniową gruntu skarżącego. Powołany plan utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący istnienie pozwolenia na budowę na działce [..] budynku jednorodzinnego na podstawie wcześniej uchwalonego w Gminie planu sygnalizował w postępowaniu, lecz zostało to zupełnie pominięte przez organy z naruszeniem przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, organy zaniedbały obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności niniejszej sprawy i niezasadnie pominęły fakt, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało już dokonane odnośnie działki skarżącego przy procedurze związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uważa się nieruchomości wykazane jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakorzenione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą, oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Są nimi również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem możliwości, wbrew żądaniu skarżącego zawartemu w skardze, by w toku postępowania uzgodnieniowego ocenić, czy/że są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano bowiem powyżej, organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy (m. in.) z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co następuje w trybie postępowania tzw. wpadkowego, niemniej – stanowiącego obligatoryjny element procedury rozstrzygania w przedmiocie wniosku o warunki zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Przepisem kompetencyjnym dla starosty (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) jako organu uzgadniającego, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, jest art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Przy czym, stosownie również do treści tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią inaczej, właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Ochrona gruntów rolnych przewidziana w u.o.g.r.l. w art. 3 ust. 1 pkt 1-5 polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Taki jest też zasadniczy cel omawianej regulacji prawnej, która zmierza do tego, by ograniczyć przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym ostatnim przepisem na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Wskazane przepisy art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a u.o.g.r.l. stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, regulują kwestię przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy przy tym podkreślić, że regulacja dopuszczająca przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne musi być postrzegana jako wyjątkowa, bowiem odstępująca od ogólnych celów zakreślonych w ustawie, tj. ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jako taka – instytucja ta wymaga ścisłego stosowania w zakresie identyfikacji przesłanek ją uzasadniających. Stosownie do treści przepisów art. 7 ust. 1 i 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu czterech określonych w tym przepisie warunków: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że teren inwestycji, tj. działka nr [..] w N., stanowi grunt rolny RIIIb o powierzchni 0,1700 ha, a więc użytek rolny klasy III. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest także, że przedmiotowa inwestycja - polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki - nie ma charakteru rolniczego. Poza sporem pozostaje także okoliczność spełnienia przesłanki z punktu 4 cytowanego przepisu art. 7 ust. 2a ustawy, bowiem w tej kwestii wiążące, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., jest orzeczenie tut. Sądu z 15 marca 2018 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd dokonał interpretacji art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. na gruncie okoliczności analizowanej sprawy, zajmując stanowisko, że grunty inwestora spełniają ww. przesłankę skoro cała nieruchomość objęta inwestycją, tj. działka nr [..], stanowiąca użytek rolny klasy III ma powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha. Należy jednocześnie podkreślić, że formułując wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania w uzasadnieniu ww. wyroku sąd wskazał, że organ będzie obowiązany ustalić, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe przesłanki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których łączne zaistnienie wraz z przesłanką wynikającą z art. 7 ust. 2a pkt 4 tej ustawy skutkuje brakiem konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Powyższe oznacza, że sąd nie oceniał, czy pozostałe przesłanki z cytowanego przepisu zostały spełnione, a zatem w ich zakresie powyższy wyrok nie zawierał wiążących ocen i ustaleń. W konsekwencji, zadaniem organu uzgadniającego w ponownie prowadzonym postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. było poczynienie ustaleń niezbędnych do tego, by ocenić, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w pkt 1 – 3 art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., tj.: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.g.n.; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Analiza ta doprowadziła organy obu instancji do wniosku, że spełnione są wszystkie ww. przesłanki, poza przesłanką z pkt 3, tj. działka inwestora położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na pismo Urzędu Gminy z 24 lipca 2018 r., z którego treści wynika, że działki o nr [..]-[..], oznaczone w ewidencji gruntu jako droga (dr), nie stanowią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz drogę gminną wewnętrzną. W konsekwencji, skoro nie zostały kumulatywnie spełnione wszystkie przesłanki z cytowanego przepisu, brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu, powyższe stanowisko organów administracji, znajduje oparcie w cytowanych przepisach prawa. Jak wskazano powyżej, zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. należy postrzegać w kategoriach wyjątkowych, bowiem jest to instytucja, która odstępuje od realizacji głównych celów, wynikających z ustawy, tj. ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak też wskazano powyżej, przesłanki zastosowania tego przepisu należy stosować ściśle i literalnie. I choć niewątpliwie ma rację skarżący zarzucając przewlekłość prowadzonego postępowania, a także wskazując na naruszenie zasady zaufania do działań organów w toku tego postępowania, to nie podważa to faktu, że nie została spełniona jedna z przesłanek, których łączne wystąpienie uzasadnia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że odstępstwo od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w zakresie przesłanki o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., wyraźnie wskazuje, że grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawodawca wyraźnie odsyła zatem do powołanej ustawy, a w konsekwencji także do kwalifikacji i nomenklatury wynikającej z tej ustawy w zakresie kwalifikacji dróg. Pismo Urzędu Gminy, stanowiące dokument urzędowy, jednoznacznie wskazuje, że działki o nr m. in. [..]-[..] stanowią drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z kolei, art. 7 cyt. ustawy stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne zatem nie stanowią kategorii dróg publicznych, a skoro tak – to uzasadnione jest stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że ze względu na to, że działki nr [..]-[..] stanowią drogę wewnętrzną, a nie publiczną, to nie został spełniony wymóg w zakresie odległości od drogi publicznej, wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Warto także w tym miejscu wskazać, że bez znaczenia dla kategorii drogi gminnej lub wewnętrznej jest fakt nadania jej nazwy. W art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych ustawodawca stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Powyższe zatem oznacza, że drogi wewnętrzne takie nazwy również mogą mieć i nie przesądza to o ich charakterze jako drogi publicznej. Wskazać też należy, że o charakterze drogi przesądziło pismo urzędowe, pochodzące od organu gminy, czyli zarządcy drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei, zgodnie z art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Złożone oświadczenie wiedzy w zakresie charakteru dróg pochodzi zatem od podmiotu, który jest zarządcą dróg na terenie gminy i który, niewątpliwie z mocy cytowanej ustawy, prowadzi ewidencje tych dróg i posiada pełną wiedzę na temat ich charakteru. Kwestionowanie przez skarżącego charakteru analizowanej drogi wymagałoby zatem od skarżącego przedstawienia dokumentu (np. uchwały Rady Gminy), z której jednoznacznie wynikałoby że droga ta ma charakter drogi publicznej. W przeciwnym razie twierdzenia te pozostają gołosłowne i stanowią dopuszczalną, choć nieskuteczną, polemikę z ustaleniami organów administracji w sprawie. Wreszcie należy wskazać skarżącemu, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie przesądza jeszcze, że planowana przez niego inwestycja nie będzie mgła być zrealizowana. Brak uzgodnienia oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Skarżący zatem może na zasadach ogólnych zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia jego gruntów, realizując tym samym wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia skarżącego, który z powołaniem na pismo z 2 kwietnia 1992 r. (zatytułowanym Informacja o terenie), wskazuje, że jego działka w ogóle nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, wskazać należy, że jest ono nieuzasadnione. Z niniejszego pisma wynika, że w odniesieniu do działki nr [..] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy nr XVIII/99/91 z 19 stycznia 1991 r. Plan ten został uchwalony pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm. – w brzmieniu przed jej uchyleniem przez ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 89, poz. 415 w brzmieniu pierwotnym). Zgodnie z treścią jej art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Plan, na który powołuje się skarżący, niewątpliwie utracił moc, a zatem powoływanie się na jakiekolwiek ustalenia z niego wynikające nie może odnieść zamierzonego skutku. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez brak zapoznania skarżącego z treścią pisma Urzędu Gminy z 24 lipca 2018 r., wskazać należy że jest on uzasadniony o tyle, że faktycznie organ I instancji cytowany przepis naruszył, gdyż bez wątpienia powinien umożliwić skarżącemu zapoznanie się z jego treścią oraz odniesienie do niego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, a nie wynika to też z akt postępowania, że brak umożliwienia mu zapoznania się z treścią ww. pisma miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w szczególności – że gdyby zapoznał się z tym pismem przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawa zostałby inaczej rozpoznana. Skoro tak, to mimo stwierdzenia, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów postępowania, wskazanych w skardze, w szczególności zaś art. 7 k.p.a., uznając że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, w tym art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Z kolei, argumenty skargi dotyczące spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, bowiem jak wskazano powyżej – dotyczy ono wyłącznie wydanych w sprawie postanowień uzgodnieniowych. W tym zakresie zatem sąd nie mógł się do nich odnieść. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, gdyż jego kompetencja w tym zakresie wynika z art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest w szczególności postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.