II SA/Gd 16/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia 16 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 98, art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania J. L. za nieruchomości położone w G. przy ul. F. i ul. J. D., stanowiące działki: nr 1 o pow. 13 m2, nr 2 o pow. 64m2, nr 3 o pow. 52 m2, nr 4 o pow. 44 m2, w obrębie nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego zatwierdził, na wniosek właścicieli nieruchomości W. S., B. S. i A. S., projekt podziału działek nr 5, nr 6 i nr 7 obręb [...], na działki, które m.in. stanowiły działki 8 (aktualnie nr 1), 9 (aktualnie nr 2), 10 (aktualnie nr 3), 11 (aktualnie nr 4), które przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 12 ust. 1,3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Organ wskazał, iż art. 5 tej ustawy stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Powołał się również na treść art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261 póz. 2603 ze zm.) który stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W związku z powyższym prawa własności przedmiotowych nieruchomości zostały pozbawione osoby wskazane w decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...] i to im przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowych działek na własność Skarbu Państwa zgodnie z cyt. wyżej art. 128 ust. 1. Organ powołał się również na treść wyroku NSA z dnia 13 września 1999 r. (IV SA 39/99, LEX nr 47872) w którym wskazano, iż wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu (nie mającego przymiotu strony) jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ I instancji wskazał, iż z uwagi na to, że obecnie toczy się postępowanie zmierzające do wypłaty stosownego odszkodowania właściwym osobom, bezprzedmiotowość niniejszego postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołała się J. L. wnoszę o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż decyzja stwierdzająca brak możliwości uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania nie zasługuje na aprobatę. Wskazała ponadto, iż w bezspornymi w sprawie są następujące fakty: wydanie przez Urząd Miasta Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu 20 maja 1986 r. Nr [...] decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek; przejście prawa własności przedmiotowych działek, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów na rzecz Skarbu Państwa; brak zapłaty stosownego odszkodowania; nabycie przez J. L. w dniu 29 grudnia 1995 r. - repertorium A nr [...] prawa własności nieruchomości, składających się z działek nr 5 (obecnie 1), 9 (obecnie 2), 10 (obecnie 3), 11 (obecnie 4) i 12 i zapłata na rzecz sprzedającego stosownej ceny sprzedaży. Wobec nie ujawnienia w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, zważywszy na treść art. 5 i następnych (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) ustawy o księgach wieczystych i hipotece doszło do skutecznego nabycia prawa własności działek drogowych przez wnioskodawczynię. Stanowisko to podzielił również Sąd Rejonowy w G.-P. Wydział III Ksiąg Wieczystych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 kwietnia 2006 r. uchylającego wpis przedmiotowych działek do księgi wieczystej KW nr [...]. Biorąc pod rozwagę powyższe, jak również fakt, iż wnioskodawczyni poniosła realny ciężar związany z nabyciem działek nr 1, 2, 3 i 4, wobec czego przysługuje jej prawo żądania stosownego odszkodowania odwołanie jest w pełni uzasadnione. Wojewoda decyzją z dnia 16 listopada 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, iż decyzją z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego zatwierdził, na wniosek właścicieli nieruchomości W. S., B. S. i A. S., projekt podziału działek nr 5, nr 6 i nr 7 obręb [...], położonych w G. przy ul. F. [...], stanowiących własność W. S. w ½ części, B. S. w ¼ części oraz A. S. w ¼ części. Powstałe w wyniku podziału działki nr 8 (obecnie nr 1), nr 9 (obecnie nr 2), nr 10 (obecnie nr 3), nr 11 (obecnie nr 4) przeszły na własność Skarbu Państwa. Aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 1995 r. Rep. A nr [...] W. E. S. oraz B. B. S.-J., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu swojego brata A. R. S. dokonały zbycia na rzecz J. L. nieruchomości, stanowiącej ich współwłasność, położonej przy ul. F. [...] i J. D., składającej się z działek nr 8 o pow. 13 m2, nr 9 o pow. 64 m2, nr 10 o pow. 52 m2, 11 o pow. 44 m2, 13 o pow. 161 m2 i 12 o pow. 617 m2 za cenę 142.000 zł. Pismem z dnia 02 czerwca 2003 r. K. C., pełnomocnik W. S., B. S. oraz A. S., wystąpiła do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego o wykonanie prawomocnej decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...] poprzez przeniesienie prawa własności nieruchomości (działki nr 1, 2, 3 oraz 4) na rzecz Skarbu Państwa. Z wypisów z rejestru gruntów sporządzonych na dzień 10 lipca 2003 r. wynika, iż właścicielem działek nr 1 o pow. 0,0013 ha, nr 2 o pow. 0,0064 ha, nr 3 o pow. 0,0052 ha, nr 4 o pow. 0,0044 ha pozostaje J. L. Wnioskiem z dnia 08 marca 2006 r. J. L. wystąpiła do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa działek gruntu, położonych w G. przy ul. F. i J. D., oznaczonych nr 1, 2, 3 oraz nr 4. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2006 r. DzKw [...] Sąd Rejonowy G. – P. w G. Wydział III Ksiąg Wieczystych, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. o odłączenie z księgi wieczystej KW Nr [...] działek nr 1, 2, 3, 4 i przyłączenie ich do księgi wieczystej KW Nr [...], postanowił uchylić zaskarżony wpis i wniosek oddalić. Wnioskiem z dnia 12 września 2006 r. K. K. , J. L. , wystąpiła do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego, o zapłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności działek nr 1 o pow. 12 m2, nr 2 o pow. 64 m2, nr 3 o pow. 52 m2 i nr 4 o pow. 44 m2, położonych w G. przy ul. F. i J. D. Po przeanalizowaniu odwołania i całości zgromadzonego w sprawie materiału Wojewoda wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn.zm.) oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt l SA 511/00 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W przedmiotowej sprawie, jak wynika z analizy zebranego materiału dowodowego, pismami z dnia 08 marca 2006 r. oraz z dnia 12 września 2006 r. J. L. wystąpiła do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego, o wpłatę odszkodowania za działki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 przejęte przez Skarb Państwa na podstawie decyzji podziałowej z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...]. Organ II instancji podkreślił, iż w dniu wydania w/w decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, póz. 99). Przepis art. 12 ust. 5 powołanej ustawy stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie przysługiwało tym podmiotom, które wskutek przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, zostały pozbawione prawa własności. W rozpatrywanej sprawie pozostaje niezaprzeczalnym, iż w dniu wydania decyzji podziałowej z dnia 20 maja 1986 r. właścicielami nieruchomości objętej podziałem byli: W. S. w ½ części, B. S. w ¼ części oraz A. S. w ¼ części i te osoby pozbawione zostały prawa własności i tylko im przysługuje roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa. Natomiast późniejsze czynności mające za przedmiot przedmiotowe nieruchomości nie mają wpływu na istniejący stosunek zobowiązaniowy pomiędzy Skarbem Państwa a byłymi właścicielami przejętej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda w pełni podzielił stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w wydanej decyzji, gdyż z ustalonego stanu faktycznego wynika jednoznacznie, iż Pani J. L. nie posiada legitymacji prawnej w postępowaniu o wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie decyzji podziałowej z dnia 20 maja 1986 r. Nr [...]. Dlatego organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż stanowisko organu l instancji dotyczące braku możliwości uznania J. L. za stronę postępowania nie zasługuje na aprobatę. W wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt V SA 3379/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. W takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne. Na powyższą decyzję J. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, iż w przedmiotowej sprawie pominięto zupełnie stanowisko Sądu Rejonowego G. – P. Wydziału III Ksiąg Wieczystych wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 kwietnia 2006 r. oddalającego wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. o odłączenie z księgi wieczystej KW nr [...] działek nr 1, 2, 3 i 4 i przyłączenie ich do księgi wieczystej KW nr [...] gdzie jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej słusznie wywodzi Sąd, iż po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Skarb Państwa winien złożyć wniosek o wyodrębnienie działek drogowych z księgi wieczystej KW nr [...] i założenie dla nich odrębnej księgi wieczystej bądź dołączenie ich do już istniejącej księgi wieczystej Skarbu Państwa. Skutkiem braku takiego działania było powstanie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W takim wypadku treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą ujawnioną według treści nabył prawo własności nieruchomości (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Zatem przepisy art. 5 i następne ustawy o księgach wieczystych i hipotece chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej , bez względu na to czy była ona rzeczywiście uprawniona. Skutkiem powyższego skarżąca J. L. skutecznie nabyła prawo własności działek nr 1 , 2, 3 i 4 ujawnionych w księdze wieczystej KW nr [...]. Zważywszy natomiast na treść wzmiankowanego na wstępie art. 28 kodeksu postępowania cywilnego uznać należy, iż właściciel nieruchomości uzyskuje zawsze przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ilekroć dotyczy ono nieruchomości, której jest właścicielem. Tym samym niemożliwym do przyjęcia jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody, a sprowadzające się do przyjęcia założenia, iż właściciel nieruchomości nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości, której jest właścicielem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest, że dniu 20 maja 1986 r. wydana została decyzja o podziale opisanej wyżej nieruchomości położonej w G. przy ul. F. i ul. J. D. na wniosek nie skarżącej, ale ówczesnych właścicieli nieruchomości. Poza sporem jest także, że z podziałem nieruchomości wiązało się wydzielenie części gruntu z przeznaczeniem na dojazd do nowo powstałych działek. Zgodnie z obowiązującym w tym czasie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wydzielone na wyżej wymieniony cel grunty z mocy prawa przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W takiej sytuacji właścicielowi wnioskującemu o podział, przysługiwało odszkodowanie za przejęty pod budowę ulicy grunt. W rozważanym tu przypadku odszkodowanie nie zostało wypłacone a Skarb Państwa zaniedbał ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej. Skarżąca domagając się w//w odszkodowania uzasadniła swoją legitymację w postępowaniu administracyjnym aktualnie istniejącym stanem prawnym przejętych na własność Państwa gruntów, opartym na wpisie w księdze wieczystej i wynikającej z tego wpisu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych . Orzekające w sprawie organy odmówiły skarżącej legitymacji, a że wszczęcie postępowania przez osobę nie legitymowaną stanowiło podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Nadmienić w tym miejscu należy, że organ administracyjny jest zobligowany do badania w pierwszej kolejności (z uwagi na treść art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, tj. osoby która ma legitymacje w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca twierdząc, że nabyła własność (wobec nie ujawnienia przysługującego prawa przez Skarb Państwa) również grunt, który w decyzji podziałowej przeznaczony był pod drogę, swoją legitymacje w postępowaniu administracyjnym opiera na przysługującym jej prawu własności . W takim wypadku skarga zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony skarżąca powołuje się w niej na przysługujące jej prawo własności ( jako podstawę legitymacji z art. 28 k.p.a.), z drugiej zaś istotą wniosku jest domaganie się odszkodowania, które wypłaca właściciel przejętego pod drogę gruntu, (a więc w tym przypadku miałby takie odszkodowanie wypłacić Skarb Państwa), któremu skarżąca odmawia tego przymiotu. W rozważanym przypadku, jak twierdzi skarżąca powołując się na wpis w księdze wieczystej, Skarb Państwa nieruchomością nie dysponuje. W tym przypadku odszkodowania za grunt przejęty w wyniku decyzji podziałowej można byłoby się jedynie domagać w sytuacji gdyby nieruchomość nadal znajdowała się we władaniu podmiotu zobowiązanego do jego ustalenia i wypłacenia. Jeżeli Skarb Państwa nie jest już właścicielem przejętych w wyniku decyzji podziałowej pod budowę ulicy gruntów, to nie może żądać odszkodowania w postępowaniu administracyjnym (od tego podmiotu) aktualny właściciel nieruchomości i to w sytuacji, w której sam twierdzi, że Skarb Państwa nieruchomość tę utracił. Jak wynika z materiałów sprawy podział nieruchomości i związane z nim wyodrębnienie oddzielnej nieruchomości pod drogę dojazdową dokonane zostały na skutek wniosku innych osób, a nie skarżącej. Postępowanie administracyjne będące kontynuacją prawomocnej decyzji o podziale mające na cel ustalenie oraz przyznanie odszkodowania mogło być prowadzone wyłącznie na ich wniosek, gdyż uprawnienie to (do odszkodowania) w sposób bezpośredni wiąże się z decyzją o podziale nieruchomości. Trafnie zatem uznały orzekające w sprawie organy bezprzedmiotowość wniosku skarżącej i zgodnie z treścią art. 105 kpa postępowanie umorzyły. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.