II SA/Gd 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga J. J. i A. Jasińskiego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2018 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 lutego 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (wykonanie lukarny tj. podwyższenia części ściany od podwórka, wykonanie okna oraz wykonanie ściany działowej na I piętrze) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w P., gmina P.. Organ ustalił bowiem, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w P. uległ częściowo zniszczeniu w trakcie pożaru. Decyzją z dnia 13 maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego tj. A. i P. P. oraz J. i A. J. wykonanie, w terminie do 30 maja 2015 r., określonych robót budowlanych (tj. wykonanie więźby dachowej, naprawy uszkodzonego stropu nad parterem, wymiany uszkodzonej stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę uszkodzonych tynków) w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. Wykonując nakazane roboty budowlane A. i P. P. wykonali samowolne roboty budowlane polegające na wykonaniu lukarny (podwyższenia części ściany od podwórka), wykonaniu okna oraz wykonaniu ściany działowej na I piętrze. Wykonana ściana na I piętrze oddziela dwie części mieszkalne współwłaścicieli, pełni rolę działowej i nie jest ścianą konstrukcyjną. W konsekwencji jej wykonania nastąpił nowy podział części mieszkalnej na I piętrze w połowie budynku. Pierwotnie pomieszczenie mieszkalne I piętra, które znajdowały się nad lokalem A. i P. P. należało do J. i A. J. i odwrotnie. Na roboty te J. i A. J. nie wyrazili zgody, a A. i P. P. nie uzyskali pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. i A. P. wykonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego tj. lukarny i części ściany działowej wykonanych na I piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P. wskazując, że inwestorzy nie przedstawili dokumentacji wymaganej mocą art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 marca 2015 r., który wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2015 r. ustalił, iż A. i P. P. wykonali rozbiórkę lukarny, a ewentualne przekroczenie zakresu robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji nakazowej może stanowić podstawę do przeprowadzenia procedury określonej w art. 50 i w art. 51 Prawa budowlanego. Następnie decyzją z dnia 15 lipca 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej na I piętrze przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ ten uznał bowiem, że wykonanie ściany działowej na środku górnej kondygnacji nie doprowadziło do przestrzennego wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, a jedynie do podziału górnej kondygnacji budynku w zakresie użytkowania przez współwłaścicieli. Ściana ta nie stanowi elementu konstrukcyjnego i nie wpływa na przeznaczenie oraz stan techniczny budynku, a tym samym na jej postawienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenie. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na potrzebę ustalenia, czy inwestorzy wykonali roboty budowlane nakazane decyzją z dnia 13 maja 2013 r. oraz ze wskazaniem, że aby prawidłowo orzec o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego należało w pierwszej kolejności zweryfikować stan przedmiotowego stropu oraz ocenić jaki wpływ na jego nośność ma wybudowana ścianka działowa, oraz czy nie stanowi zagrożenia dla tego stropu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 lutego 2017 r., stwierdził brak podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej na I piętrze przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ I instancji, w oparciu o opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. M. B., ustalił bowiem, że ściana działowa wykonana została z gazobetonu nad ścianą nośną parteru i nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla stropu, a tym samym na jej wykonanie nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 września 2017 r. uchylił powyższą decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazał, że organ I instancji przy piśmie z dnia 5 maja 2017 r. przekazał do akt zwymiarowany rzut poddasza z informacją, że: schody nie mają spoczników, wykonane są z drewna, które nie zostały poddane przebudowie; dobudowane dwa odcinki ściany na przedłużeniach ściany kominowej zamykają dostęp do skrajnego fragmentu połaci stropu, który spełniał funkcję spocznika przy górnym zakończeniu biegu schodowego; pierwotnie przed pożarem z dnia 12 grudnia 2012 r. strych użytkowany był na zasadzie krzyżowego podziału między dwoma lokalami parteru, co uniemożliwiło postawienie przedmiotowej ściany. Ponadto likwidacja spocznika schodowego ewidentnie narusza § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz powoduje nadmierne pogorszenie właściwości użytkowych dwurodzinnego budynku mieszkalnego. Naruszenie przepisów techniczno – użytkowych obliguje zaś organ do działania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr PINB/5160/4/14/2017, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i P. P., w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r., doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki dwóch części ściany działowej na strychu budynku mieszkalnego, wybudowanych z naruszeniem § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wnieśli od niej odwołanie domagając się jej zmiany poprzez nakazanie A. i P. P., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenia ściany (działowej) do stanu poprzedniego (zachowania dotychczasowych przejść komunikacyjnych w miejscach, gdzie były od powstania budynku) poprzez wybicie otworu drzwiowego spełniającego wymagania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. prowadzącego z biegu schodowego lokalu A. i J. J. do ich części lokalu usytuowanego na I piętrze budynku oraz poprzez odtworzenie w pokoju P. i A. P. ścianki działowej oddzielającej klatkę schodową prowadzącą z parteru lokalu A. i J. J. do ich lokalu na I piętrze (usytuowanej równolegle względem biegu schodowego). Zdaniem skarżących decyzją organu I instancji nakazano zlikwidowanie naruszeń przepisów warunków technicznych w określonym terminie, pomimo tego, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje tej cezury; nieprecyzyjnie sformułowano obowiązek; pominięto konieczność odtworzenia ścianki działowej, oczywistą z punktu widzenia potrzeby ochrony prawa własności skarżących, dotyczącego ich lokalu stanowiącego odrębną własność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji w całości (punkt 1) i nakazał P. P. i A. P. rozbiórkę dobudowanych w linii ściany kominowej, od lewych krawędzi dwóch biegów schodowych do murów zewnętrznych, dwóch odcinków (o długości 230 cm każdy) ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe (I piętro) budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa mieszkania), położonego na działce nr [...] w P., gmina P.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji nakazowej w przedmiotowej sprawie było, co do zasady, uprawnione, lecz decyzja ta jest dotknięta brakami formalnoprawnymi, które wymagały uzupełnienia. Co do nakazu opartego o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził bowiem terminu jego wykonania, co oznacza, że podjęta w tym trybie decyzja podlega wykonaniu z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Osnowa nakazu jest zaś niepełna, pozbawiona danych lokalizujących przedmiot sprawy, tj. adresu inwestycji (adres stron zobowiązanych jest w osnowie zbędny), co implikuje efekt formalnej niewykonalności decyzji, niezależnie od faktu, iż stronom postępowania znane są miejsce i zakres rozbiórki przegrody ściennej poddasza. Uzupełnienia wymaga również uzasadnienie prawne decyzji nakazowej. PINB podał wprawdzie naruszony przepis techniczno-budowlany (§ 68 ust. 1 ww. rozporządzenia), ale nie odniósł go do stanu faktycznego w sprawie. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem nakazania rozbiórki niewymagających obecnie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dwóch odcinków niekonstrukcyjnej ściany działowej jest fakt, iż zamknęły one dostęp do skrajnych fragmentów stropu, które od początku spełniały funkcję spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych, podczas gdy każdy taki bieg musi kończyć się spocznikiem (o głębokości w tym przypadku minimum 0,8 m). Ponieważ przy aktualnym usytuowaniu dwóch odcinków (2 x 230 cm) ściany działowej poddasza nie ma możliwości wykonania spoczników dla dwóch biegów schodowych, nie można było użyć art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego (tu: jego elementów ściennych) nie prowadzi do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Ma ona charakter restrykcyjny, w związku z którym nie wystąpiła konieczność badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a spory wynikające z wykonywania prawa własności mogą być rozstrzygane tylko w oparciu o normy Kodeksu cywilnego. Ponadto, jak wyjaśnił, organ nadzoru budowlanego nakazuje wyłącznie likwidację stanu faktycznego, który narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Nie ma prawa ingerować w kwestię odtworzenia "ścianki działowej, oddzielającej klatkę schodową prowadzącą z parteru lokalu A. i J. J. do ich lokalu na I piętrze, usytuowanej równolegle względem biegu schodowego", bowiem lekka samonośna ścianka działowa, wykonana (przykładowo) w systemie płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie z profili stalowych lub na ruszcie z łat drewnianych, nie wymaga obecnie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Rozbiórka takiej ścianki w sytuacji naruszenia prawa własności państwa J. i A. J. może być przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc, że decyzje te wydane zostały z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do odmowy uwzględnienia w realiach przedmiotowej sprawy kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2017 r. są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten został zastosowany w sprawie na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zastosowanie przez orzekające w sprawie organy dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było prawidłowe. W niniejszej sprawie wystąpiła bowiem sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że A. i P. P. przebudowali budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...] w P. dobudowując ścianę działową na I piętrze tego budynku. Dobudowane na przedłużeniach linii ściany kominowej dwa odcinki ściany podzieliły użytkowany strych budynku na dwie połowy jednocześnie, zamykając dostęp do skrajnego fragmentu połaci stropu, który spełniał funkcję spocznika przy górnym zakończeniu biegu schodowego. W rezultacie zlikwidowano komunikacyjne przejście do części lokalu znajdującej się na poddaszu. Pierwotnie, przed pożarem, strych użytkowany był na zasadzie "krzyżowego" podziału miedzy użytkownikami dwóch lokali parteru – współwłaścicielami całej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 przebudowa stanowi roboty budowlane. Przepis art. 50 łącznie z art. 51 dotyczy zaś innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a więc ma zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Niewątpliwie wykonana w przedmiotowej sprawie przebudowa polegająca do wykonania ścianki działowej doprowadziła do naruszenia warunku określonego w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Przepis ten stanowi bowiem, że każdy bieg schodowy w budynku mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz mieszkaniu dwupoziomowym powinien kończyć się spocznikiem, którego minimalna głębokość to 0,8 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 5 maja 2017 r. wskazał, że przebudowa przedmiotowej ściany działowej doprowadziła do tego, że schody nie mają spoczników. Niewątpliwie również jedynie rozbiórka dobudowywanych w linii ściany kominowej, od lewych krawędzi dwóch biegów schodowych do murów zewnętrznych, dwóch odcinków (o długości 230 cm każdy) ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe (I piętro) budynku mieszkalnego doprowadzi do powstania stanu zgodnego z powołanym § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy aktualnym usytuowaniu tych dwóch odcinków ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe nie ma bowiem możliwości wykonania spoczników dla dwóch biegów schodowych, tym bardziej tak aby było to zgodne z wymogiem § 68 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 Prawa budowlanego wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, prawidłowo organ odwoławczy obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nałożył na A. i P. P.. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z niespornych okoliczności sprawy wynika zaś, że to właśnie A. i P. P. byli inwestorami wykonanej ściany działowej, a A. i P. ponadto współwłaścicielami budynku położonego na działce nr [..] w P.. Jeśli natomiast wykonanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.