II SA/Gd 1610/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu M. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia 11 sierpnia 2003 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Dyrektora Urzędu M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Starosta ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 1999 roku, wydaną na podstawie art. 207 ust.1, art. 44 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3, art. 87 oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oddał Urzędowi M. w trwały zarząd, na czas nieoznaczony, nieruchomość Skarbu Państwa położoną w B. przy ul. [...]. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpiło w celu prowadzenia przez Urząd M. działalności statutowej, a w szczególności "do zadań realizowanych przez służby Ochrony Wybrzeża M. - Placówkę w B.". W decyzji ustalono, iż opłata roczna z tytułu trwałego zarządu wynosić będzie 1 % wartości nieruchomości tj. [...]zł. Następnie, decyzją z dnia 23 czerwca 2003 roku, wydaną na podstawie art. 87 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Starosta P. wypowiedział Urzędowi M. w G. dotychczasową wysokość opłaty rocznej ustaloną w ww. decyzji i ustalił nową wysokość opłaty rocznej na kwotę [...] zł. Opłatę obliczono według dotychczasowej stawki procentowej (1 % wartości nieruchomości). Pismem z dnia 10 lipca 2003 roku Dyrektor Urzędu M. w G., nawiązując do ww. decyzji, zwrócił się do Starosty P. o rozważenie możliwości zastosowania przy ustalaniu wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością stawki procentowej w wysokości 0,3 % wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Urzędu M. wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi siedzibę organu administracji morskiej w terenie, ponieważ na jej terenie funkcjonuje placówka O.O.W. w B., realizująca statutową działalność Urzędu, jaką jest m. in. ochrona brzegów morskich. W ocenie wnioskodawcy cel, jakiemu służy nieruchomość, wyczerpuje znamiona art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i stanowi podstawę żądania zastosowania przy obliczaniu opłaty rocznej stawki procentowej w wysokości 0,3% wartości nieruchomości. Rozpoznając powyższy wniosek Starosta P. decyzją z dnia 11 sierpnia 2003 roku, wydaną na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami odmówił dokonania zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością z 1 % na 0,3 %. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Dyrektora Urzędu M. w G. bowiem oddana w trwały zarząd nieruchomość, przeznaczona zgodnie z treścią decyzji z dnia 16 listopada 1999 roku "do zadań realizowanych przez służby O.W.B.", nie stanowi gruntu oddanego na siedziby organów władzy i administracji państwowej. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, zgodnie z którymi organem administracji morskiej jest dyrektor urzędu morskiego, który wykonuje swoje kompetencje przy pomocy urzędu morskiego, w skład którego wchodzi inspekcja morska, kapitanaty i bosmanaty portów, i stwierdził, iż Dyrektor Urzędu M. w G. ma siedzibę w G. przy ul. [..] , a żadna z wyżej wymienionych komórek organizacyjnych urzędu morskiego nie ma siedziby w tejże miejscowości. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Urzędu M. w G. wniósł o jej zmianę i uznanie budynku O.O.W. w B. za terenową siedzibę organu administracji państwowej. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, iż w myśl artykułu 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej w skład urzędów morskich wchodzą w szczególności (a nie wyłącznie - jak stwierdzono w decyzji): inspekcja morska, kapitanaty i bosmanaty portów. Urząd M. w G. wykonuje swoje zadania statutowe również w zakresie ochrony wybrzeża za pomocą terenowych placówek, stanowiących obwody i obchody ochrony wybrzeża. Nie jest immanentną cechą administracji państwowej, aby jej organ wykonywał zadania statutowe w jednym budynku (centrali), bowiem zakres działania dyrektora urzędu m. obejmuje obszar określony w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1991 roku w sprawie utworzenia urzędów morskich, określenia ich siedzib oraz terenowego zakresu działania dyrektorów urzędów morskich. Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2003 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty P. odpowiada prawu, jednakże z innych względów niż podano w jej uzasadnieniu. Organ II instancji wskazał bowiem, iż sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od dnia oddania jej w trwały zarząd, a zatem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który reguluje możliwość zmiany stawki procentowej opłaty rocznej jedynie w przypadku gdy po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Urzędu M. w G. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie i dodatkowo wyjaśnił, iż do kompetencji i terytorialnego zakresu działania Dyrektora Urzędu M., będącego terenowym organem administracji morskiej, należą między innymi sprawy związane z korzystaniem z morza w kontekście budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie ochronnym (art. 42 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). Te obowiązki Dyrektor Urzędu M. wykonuje za pośrednictwem (przy pomocy) Obchodów i Obwodów Ochrony Wybrzeża, a nieruchomość w B. pełni taką funkcję i spełnia cel zakreślony powołaną ustawą. Skarżący stwierdził przy tym, iż nie kwestionuje wykładni art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dokonanej przez Wojewodę, kwestionuje natomiast "zastosowanie tej normy prawnej jako podstawy prawnej stanowiącej uzasadnienie utrzymującego w mocy decyzję Starosty P." rozstrzygnięcia. Dyrektor Urzędu M. w G. zarzucił nadto decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 84 oraz art. 83 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie jest siedzibą skarżącego realizującego cele publiczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż podtrzymuje w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 22 października 2003 roku, podobnie jak decyzja organu I instancji, oparta została na art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje możliwość zmiany stawki procentowej opłaty rocznej w drodze decyzji właściwego organu w sytuacji, gdy po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Wtedy stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do zmienionego sposobu korzystania. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda przyjął zatem, tak jak Starosta P., iż pismo Dyrektora Urzędu M. w G. z dnia 10 lipca 2003 roku stanowiło wniosek o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu oparty na ww. przepisie. W ocenie Sądu przyjęcie takiego założenia przez organy obu instancji było przedwczesne, ponieważ z treści przedmiotowego pisma nie wynika na jakiej podstawie Dyrektor U. M. domaga się zmiany stawki procentowej opłaty ustalonej ostateczną decyzją Starosty P. z dnia 16 listopada 1999 roku. We wniosku z 10 lipca 2003 roku Dyrektor U. M. nie wskazuje na zmianę sposobu korzystania z nieruchomości jako podstawę faktyczną swego żądania. Wnioskodawca stwierdza jedynie, iż organ winien rozważyć możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością innej stawki procentowej – w wysokości 0,3 % wartości nieruchomości, ponieważ nieruchomość stanowi siedzibę organu administracji morskiej w terenie (Obchodu Ochrony Wybrzeża). Dyrektor Urzędu M. podaje we wniosku zatem, iż na nieruchomości nadal prowadzona jest działalność wskazana w decyzji z dnia 16 listopada 1999 roku jako przyczyna oddania przedmiotowej działki w zarząd, przy czym uważa, iż działalność ta uzasadnia zastosowanie innej stawki procentowej przy ustalaniu opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu niż ustalona w ostatecznej decyzji Starosty z dnia 16 listopada 1999 roku. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż jeżeli po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się w drodze decyzji właściwego organu stosownie do zmienionego sposobu korzystania. Organy obu instancji przeoczyły jednak, iż zmiana stawki procentowej opłaty rocznej ustalonej w ostatecznej decyzji Starosty z dnia 16 listopada 1999 roku możliwa jest także na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w szczególności w trybie art. 155 k.p.a. oraz pozostałych przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż nieruchomość oddania w trwały zarząd wykorzystywana jest zgodnie z celem wskazanym w decyzji z dnia 16 listopada 1999 roku tj. prowadzona jest na niej statutowa działalność Urzędu M., a w szczególności realizowane są zadania należące do służb Ochrony Wybrzeża M.. Dyrektor Urzędu M. w G. składając wniosek z dnia 10 lipca 2003 roku powyższych okoliczności nie kwestionował. Z treści ww. wniosku wynikało w ocenie Sądu, iż wnioskodawca uważa, że pierwotnie ustalono nieprawidłową wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, ponieważ cel, jakiemu służy przedmiotowa nieruchomość, określony w decyzji o oddaniu jej w trwały zarząd, powoduje, iż nieruchomość została oddana w trwały zarząd na siedzibę organu administracji, a więc – zgodnie z treścią art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stawka procentowa opłaty rocznej winna wynosić 0,3% ceny nieruchomości. Organy obu instancji nie wyjaśniły czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy zmiany stawki procentowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, choć treść wniosku, w ocenie Sądu, nasuwała uzasadnione wątpliwości co do tego czy zgłoszone w nim żądanie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej zostało rzeczywiście oparte na ww. przepisie, czy też w istocie stanowiło żądanie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 1999 roku oparte na przepisach regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, wydając decyzje w niniejszej sprawie, naruszyły przepisy art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pouczyły wnioskodawcy w trybie art. 9 k.p.a. o jego prawach i obowiązkach i nie zażądały stosownych wyjaśnień, przedwcześnie przyjmując, iż wniosek Dyrektora Urzędu M. w G. z dnia 10 lipca 2003 roku stanowi żądanie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa złożony w trybie art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Organy winny bowiem rozstrzygnąć niniejszą sprawę dopiero po ustaleniu jaka jest podstawa zgłoszonego żądania tj. po zbadaniu czy żądanie Dyrektora Urzędu M. w G. istotnie opiera się na wskazanym w decyzjach organów obu instancji przepisie art. 84 ust. 2 ww. ustawy, czy też stanowi np. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Uchylając decyzję Starosty P. z dnia 11 sierpnia 2003 roku Sąd miał przy tym również na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 153, poz. 1502 ze zm.), dyrektor urzędu m. jest terenowym organem administracji państwowej, do którego zadań należą między innymi sprawy związane z korzystaniem z morza w kontekście budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie ochronnym (art. 42 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy). Dyrektor urzędu m. - zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 cyt. ustawy - swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu m. , w skład którego wchodzą w szczególności: inspekcja morska, kapitanaty i bosmanaty portów. Organizację urzędu m. oraz szczegółowy zakres działania dyrektora urzędu morskiego określa statut nadany przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej (art. 40 ust. 3 cyt. ustawy). Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1991 roku w sprawie utworzenia urzędów morskich, określenia ich siedzib oraz terytorialnego zakresu działania dyrektorów urzędów morskich (Dz. U. nr 98, poz. 438 ze zm.) utworzono Urząd M. w G. (§ 1 pkt 1). Zgodnie z zarządzeniem nr 29 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 czerwca 1995 roku (Dz. U. MTiGM nr 7, poz. 15 ze zm.) szczegółowy zakres działania Dyrektora Urzędu M, w G. obejmuje m.in. sprawy budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym oraz wydawanie zezwoleń i określanie warunków wykorzystywania pasa technicznego dla innych celów (§ 2 ust. 2 pkt 14 statutu organizacyjnego Urzędu M. w G. stanowiącego załącznik do ww. Zarządzenia). Z treści § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 statutu organizacyjnego Urzędu M. w G. wynika, iż oprócz inspekcji morskiej, kapitanatów i bosmanatów portów w skład urzędu morskiego wchodzą także inne komórki organizacyjne, których szczegółowy zakres zadań określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora urzędu morskiego i zatwierdzony przez właściwego ministra. Obowiązujący w 2003 roku "Regulamin Organizacyjny Urzędu M. w G. ", zatwierdzony przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 4 Dyrektora U. M. w G. z dnia 21 stycznia 1996 roku) przewiduje, iż Pion Techniczny Urzędu M. w G. składa się m. in. z Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Morskiego, który realizuje zadania dyrektora urzędu wskazane w art. 42 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz § 2 ust. 2 pkt 14 statutu organizacyjnego Urzędu M. w G. Przepis § 39 ust. 2 Regulaminu stanowi zaś, iż w skład Inspektoratu Ochrony Wybrzeża M. wchodzą także Obchody Ochrony Wybrzeża. Jak z powyższego wynika Obchód Ochrony Wybrzeża mający swoją siedzibę w B., na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, stanowi komórkę organizacyjną Urzędu M. w G., przy pomocy której Dyrektor Urzędu M. w G. wykonuje swoje zadania wynikające z art. 42 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, winna być traktowana jako oddana na siedzibę organu administracji państwowej, a zatem spełniająca wymogi art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Specyfika organizacji działania organu administracji państwowej, jakim jest Dyrektor Urzędu M. w G. oraz powołane powyżej przepisy ustrojowe tego organu wskazują bowiem, iż za siedzibę tego podmiotu należy uznać miejsca, w których działają wszystkie jego komórki organizacyjne (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2001 roku, sygn. II SA/Gd 1436/99, nie publ.). Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji narusza także wskazane powyżej przepisy ustrojowe dotyczące zasad funkcjonowania terenowego organu administracji morskiej tj. Dyrektora Urzędu M. w G. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien ustalić podstawę żądań Dyrektora Urzędu M. w G. zawartych we wniosku z dnia 10 lipca 2003 roku, a następnie rozstrzygnąć ten wniosek mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz przedstawioną w nim wykładnię przepisów.