II SA/Gd 162/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w związku art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz.1126 ze zm.), nakazał G. i J. R. wykonanie szeregu czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w miejscowości P., gmina U. W szczególności organ nakazał ww. osobom, w terminie do 30 listopada 2002 roku: ▪ przedłożyć inwentaryzację budowlaną dotyczącą całości zrealizowanych robót budowlanych oraz orzeczenie techniczne o zgodności wykonania robót z obowiązującymi przepisami budowlanymi, ▪ wykonać czynności (zmiany i przeróbki) wynikające z ww. orzeczenia technicznego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 22 maja 2002 roku, nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż istotą rozpatrywanej sprawy jest inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – z budynku gospodarczego na pensjonat, zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, a nie brak pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji stwierdził także, iż ustalił, że obiekt gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, użytkowany jest od kliku lat samowolnie jako obiekt kolonijno-pensjonatowy. W obiekcie tym - w związku z wprowadzoną funkcją, inwestor wykonał samowolnie szeroki zakres robót budowlanych, w tym wykonał kotłownię wraz z instalacją na gaz płynny. Organ wyjaśnił również, iż mając na uwadze powyższe ustalenia - postanowieniem z dnia 26 lipca 2002 roku, nr [...], stosując odpowiednio przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu niezgodnie z przeznaczeniem oraz uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania wniesionego przez M. D. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 28 października 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zastosowanie procedury przyjętej przez organ I instancji tj. wydanie rozstrzygnięcia opartego na treści art. 51 Prawa budowlanego, było właściwe. Organ odwoławczy podkreślił jednak, iż w rozpatrywanej sprawie inwestor, dążąc do zmiany sposobu użytkowania obiektu, wykonał roboty budowlane stanowiące rozbudowę budynku, podlegające rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji zatem, przed podjęciem rozstrzygnięcia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania, należało najpierw rozstrzygnąć, w odrębnym postępowaniu, sprawę dotyczącą elementów budynku związanych z jego rozbudową. W skardze na powyższą decyzję G. i J. R. wnieśli o jej uchylenie w całości lub stwierdzanie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6 - 9 k.p.a., art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący powołali się na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 12 marca 1997 roku, która w ich ocenie jest prawomocna, wskazując, iż na podstawie tej decyzji wykonali wszystkie roboty budowlane w obiekcie. Zaznaczyli przy tym, iż nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda - decyzją z dnia 4 sierpnia 1997 roku - zasadnie uchylił ww. pozwolenie na budowę, to należy w ich ocenie uznać, że w niniejszej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej i zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ w okresie do otrzymania decyzji Wojewody wszystkie prace adaptacyjne zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, a skarżący dokonali zgłoszenia rozpoczęcia robót i otrzymali dziennik budowy. Uwzględniając powyższą skargę na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 stycznia 2005 roku, nr [...], kierując się treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane: ▪ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 roku, nr [...], ▪ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], w zakresie nałożonych obowiązków, ▪ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], w części określenia terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 maja 2005 roku. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ Kierownik Urzędu Rejonowego - decyzją z dnia 12 marca 1997 roku, nr [...], udzielił inwestorom (G. i J. R.) pozwolenia na adaptację budynku gospodarczego na pensjonat na działce nr [...] w P. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż fakt zarejestrowania i ostemplowania dziennika budowy nr [...] w dniu 14 kwietnia 97 roku przez właściwy organ świadczy o tym, że inwestor miał pełne prawo realizować inwestycję w oparciu o wydaną decyzję. Ponadto z wpisu do dziennika budowy wynika, że roboty budowlane zostały zakończone dnia 20 czerwca 1997 roku, a więc w czasie gdy ww. decyzja funkcjonowała w obiegu prawnym. Wprawdzie ostatecznie decyzja ta została uchylona, ale nastąpiło to w wyniku naruszenia terminów przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i uchybień organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc z przyczyn niezależnych od strony postępowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo prowadził postępowanie w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, a zatem uchylenie jego decyzji z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], było niezasadne. W skardze na powyższą decyzję M. D. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: ▪ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 48, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 51 ust. 4 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ▪ prawa procesowego poprzez "niedopełnienie przez organ obowiązku nadzoru wynikającego z ww. ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zastosowanie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku do uwzględnienia w dacie rozstrzygnięcia skargi G. i J. R.", ▪ prawa procesowego poprzez naruszenie praw skarżącego jako strony w toczącym się postępowaniu w okresie od 4 marca 2003 roku do 23 lipca 2003 roku. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie winno zostać oparte na treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy wszystkich obiektów, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę, bez względu na to, czy obiekt został już wybudowany czy budowa jest w toku. Skarżący stwierdził także, iż zaskarżona decyzja narusza rażąco przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego bowiem wydano ją po upływie terminu wynikającego z tego przepisu. Zarzucił także organom, iż wyznaczały inwestorom kolejne, nowe terminy na uzupełnienie dokumentacji, których inwestorzy nie dotrzymywali, a organy tę sytuację tolerowały wbrew przepisom art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wyznaczenie zaskarżoną decyzją nowego terminu dostarczenia dokumentacji wskazanej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], było niezbędne, aby ww. decyzja organu I instancji, która została przywrócona do obiegu prawnego, mogła odnieść skutek prawny. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz.1126 ze zm.). Przepis art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji oraz – z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 80, poz. 718/ – w dacie wydania decyzji zaskarżonej) stanowi, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4). Artykuł 51 ust. 1 cyt. ustawy stanowi zaś, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zgodnie z art. 51 ust. 4 przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie ww. przepisów, którym zobowiązano G. i J. R. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej dotyczącej całości zrealizowanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego, a także do wykonania czynności (zmian i przeróbek) wynikających z ww. orzeczenia technicznego. W ocenie Sądu "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" – oparte na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nie może oznaczać jedynie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. IV SA 74/03, Baza Orzeczeń LEX nr 148875, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 roku, sygn. IV SA 2050/03, Baza Orzeczeń LEX nr 160781). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2004 roku (sygn. IV SA 2262/03, Baza Orzeczeń LEX nr 164663) nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. W utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji z dnia 29 lipca 2002 roku - oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego, zobowiązano wprawdzie inwestorów także do wykonania czynności (zmian i przeróbek) wynikających z ww. orzeczenia technicznego, jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu takie sformułowanie rozstrzygnięcia jest błędne bowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Niewątpliwie zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom albowiem utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2002 roku, którą nałożono na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zasadzie jedynie obowiązek dostarczenia wskazanej w niej dokumentacji - nie precyzując czynności, jakie inwestorzy mają wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego Sąd zważył, iż zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 roku (sygn. IV SA 1083/97, nie publ.), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przyjęcie od strony, po uprzednim wydaniu jej pozwolenia na budowę, zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z określeniem w tym zgłoszeniu daty przystąpienia do robót budowlanych bez żadnych zastrzeżeń powoduje, że nie można wykonania wskazanych w tym pozwoleniu robót budowlanych zakwalifikować jako samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Błędne informacje lub czynności organu nie mogą bowiem niekorzystnie oddziaływać na sytuację prawną strony postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze nie upłynął, organ administracji nie może zatem przyjąć zgłoszenia inwestorów o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych i wydać im dziennika budowy bez żadnych zastrzeżeń, lecz ma obowiązek - wynikający z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - udzielenia stronie stosownych informacji. Przy czym - aby jednoznacznie ustalić czy pogląd ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, należało przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w celu ustalenia zakresu wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, zakresu robót objętych pozwoleniem na budowę oraz okoliczności związanych z wydaniem inwestorom dziennika budowy i dokonaniem zgłoszenia jej rozpoczęcia, a w zaskarżonej decyzji kwestie te nie zostały należycie wyjaśnione. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ją uchylił. Sąd miał przy tym na uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spowodowała ona zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie ze skargi G. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 roku, nr [...], które zostanie podjęte w przypadku uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).