II SA/Gd 162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Kolegium Odwoławcze w z dnia 22 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi J. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 27 września 2010 roku M. N. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie mu świadczeń pieniężnych na zakup leków, żywności oraz na dofinansowanie opłat. Wskazał, że nie ma ciepłej odzieży i butów na zimę. W uzasadnieniu wniosku stwierdził nadto, że nie ma czym palić w mieszkaniu. Decyzją z dnia 6 października 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 100, art. 106, art. 106a i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako u.p.s.) Prezydent Miasta przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 120 zł na zakup żywności, dofinansowanie do opłat, leków i odzieży. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przyczynami przyznania pomocy są niepełnosprawność, długotrwała, ciężka choroba i ubóstwo wnioskodawcy, którego dochód wynosi 477 zł, co jest równe kryterium dochodowemu. Organ wyjaśnił, że przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek są ograniczone. Ponadto - decyzją z tej samej daty, nr [...] wnioskodawcy przyznano pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup opału. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2010 roku, nr [...], M. N., opisując swój zły stan zdrowia oraz trudną sytuację osobistą i majątkową, zakwestionował wysokość przyznanej pomocy. Decyzją z dnia 22 listopada 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 39 ust. 1 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, chorą i pozostaje w ubóstwie. Utrzymuje się z zasiłki stałego i innych form pomocy społecznej oraz korzysta z usług opiekuńczych i darmowych obiadów. Jego dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku stanowiła kwota 477 zł. Z informacji Ośrodka wynika, że w październiku 2010 roku Ośrodek wydał na pomoc celową łącznie kwotę 181.921,89 zł, wypłacono 1236 zasiłków, zaś średnia ich wysokość wyniosła 147,19 zł. Kolegium wyjaśniło, iż z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Zasiłek ten może, lecz nie musi być przyznany, a przepisy nie określają jego wysokości, ani kryteriów jego ustalania. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku jest w tej sytuacji z jednej strony sytuacja materialna i życiowa strony i cel, na który pomoc jest przyznawana, z drugiej strony możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał pomoc finansową nie odbiegającą znacząco od średniej wysokości pomocy udzielonej przez Ośrodek. Nie była to też jedyna pomoc udzielona mu w tym czasie. Otrzymał bowiem również inną pomoc celową na zaspokojenie swoich potrzeb, w tym na zakup opału. Z wywiadu i jego aktualizacji wynika, że z pomocy tej korzysta stale, czego nie kwestionuje w odwołaniu. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie podopiecznym przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, a ich potrzeby winny być uwzględnione m.in. jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie, nawet usprawiedliwione potrzeby osób objętych pomocą, mogą być zaspokojone ze środków pomocy społecznej. Z tych przyczyn Kolegium uznało, iż rozmiar przyznanej wnioskodawcy do tej pory pomocy czyni zadość realizacji obowiązku jego wsparcia. W skardze na powyższą decyzję M. N. przedstawił swój stan zdrowia oraz sytuację majątkową. Podniósł, że organy rozpatrujące sprawę nie zapoznały się z jego stanowiskiem zawartym we wniosku i odwołaniu. W ocenie skarżącego przyznana mu pomoc w formie zasiłku celowego nie jest wystarczająca na zaspokojenie niezbędnych mu potrzeb bytowych, w tym nie wystarcza na pokrycie wydatków na żywność i leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2011 roku przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 roku pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z należnym podatkiem od towarów i usług stwierdzając, że opłaty nie zostały uiszczone w żadnej wysokości. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei z art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Mieć przy tym należy na uwadze, że prawo obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego zostało zagwarantowane w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 78, poz. 483 ze zm.). Jednak ten sam przepis stanowi, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Oznacza to, że art. 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego. W sposób jednoznaczny, co do zakresu i form zabezpieczenia społecznego, odsyła bowiem do systemu uregulowań ustawowych, do którego należy również ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 2 ust. 1, określa pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika zatem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez ośrodki pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Z przywołanych przepisów wynika, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 152/08, Baza Orzeczeń LEX nr 475231). Nie jest też tak, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie wszystkich zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 roku, sygn. akt I SA/Wa 527/08, Baza Orzeczeń LEX nr 527554). Ustawa o pomocy społecznej reguluje m.in. pomoc celową realizowaną w formie zasiłków celowych przyznawanych w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, na podstawie cytowanego powyżej art. 39 ust. 1 u.p.s. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zaś kontrola tego typu decyzji dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, sąd nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Należy w tym miejscu wskazać, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym złożył wniosek, otrzymywał wsparcie w formie zasiłku stałego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku pielęgnacyjnego - w łącznej wysokości 477 zł miesięcznie, jak również objęty był pomocą w formie zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu oraz w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie pielęgnacji przez 3 dni robocze po 2 godziny dziennie. Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostawał bez wsparcia, w formie świadczeń pieniężnych jak i niepieniężnych, udzielonego ze strony organu pomocy społecznej. Ponadto organ I instancji - w tym samym miesiącu, decyzją z dnia 6 października 2010 roku, nr [...], przyznał mu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup opału. Słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie wszystkie, nawet uzasadnione potrzeby osób objętych pomocą, mogą być zaspokojone ze środków pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Ośrodek zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby podstawowe skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że średnia miesięczna pomoc w formie zasiłku celowego w październiku 2010 roku, to jest w miesiącu, w którym został rozpatrzony wniosek skarżącego przez organ I instancji, wynosiła 147,19 zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącemu z tytułu zasiłków celowych w miesiącu październiku stanowiła natomiast łącznie kwotę 470 zł, co ponad trzykrotnie przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Ponadto skarżący objęty jest innymi pieniężnymi i niepieniężnymi formami wsparcia ze strony Ośrodka. Powyższe okoliczności oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka zadecydowały o tym, iż oczekiwania skarżącego w zakresie wysokości przyznanego świadczenia nie mogły zostać w pełni zaspokojone. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd przyznał adw. J. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie poniósł kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3, § 19 pkt 1 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).