II SA/Gd 162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 30 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty z dnia 19 grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 3 października 2016 r. A. J. zwrócił się do Starosty o "przeprowadzenie procesu legalizacji rurociągu drenarskiego Ø 200 mm odprowadzającego wody z prywatnego zbiornika wodnego znajdującego się na działce [...], a przechodzącego przez działki [..] i [..]". Pismem z 6 października 2016 r. Starosta poinformował A. J., że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Gdańsku nie może prowadzić postępowania w trybie przepisów prawa wodnego w stosunku do inwestycji wykonanej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 30 grudnia 2014 r. Wskutek skargi na bezczynność Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z 24 listopada 2016 r. zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Pismem z 1 grudnia 2016 r. Starosta zobowiązał A. J. do udokumentowania praw właścicielskich do przedmiotowego rurociągu i podania informacjo o samym rurociągu, wskazując: orientacyjny rok jego powstania, długość rurociągu, materiał z jakiego był wykonany oraz miejsce jego ujścia. W odpowiedzi A. J. wskazał, że rurociąg przebiega przez jego działkę, ale nie jest on jego właścicielem. Z decyzji zezwalającej na likwidacje rurociągu wynika, że to Starosta jest właścicielem rurociągu, skoro władny był wydać zgodę na jego likwidacje. Podkreślił przy tym, że w jego ocenie istotne jest, że przeznaczenie rurociągu uległo zmianie, gdyż obecnie odprowadza on wody z prywatnego zbiornika znajdującego się na działce [..]. Pismem z 7 grudnia 2017 r. Starosta, cytując art. 64a ust. 1 Prawa wodnego wskazał, że postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte tylko na wniosek właściciela urządzenia wodnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to w ocenie Starosty, że A. J., składając wniosek o legalizacje przedmiotowego rurociągu, powinien udokumentować prawa właścicielskie do tego urządzenia wodnego. W odpowiedzi A. J. wskazał, że właściciel działki [..] w obrębie N. dokonał samowoli budowlanej poprzez wykonanie prac niezgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym (nawiezienie piachu w ilości około 8 tys. m3, zniszczenie torfowiska i spiętrzenie wód gruntowych o 1,2 m). W ocenie skarżącego Starosta jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Postanowieniem z 19 grudnia 2016 r. Starosta na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji rurociągu drenarskiego Ø 200 mm przebiegającego przez działki [..]-[..] w obrębie N. W uzasadnieniu przywołał przepis art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne, zezwalający na wszczęcie postępowania legalizacyjnego urządzenia wodnego tylko na wniosek właściciela tego urządzenia. Stwierdził, że w wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego uprawnienia właścicielskie. Wskazał także na przepis art. 206 tej regulacji wywodząc, że zgodnie z tym przepisem urządzenia wodne wykonane przez 2002 r., co do których w terminie 3 lat od wejścia w życie ustawy Prawo wodne nie została wydana decyzja w sprawie dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy, należy uznać za legalne. Powyższe postanowienie zaskarżył A. J., domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazał, że rurociąg, o legalizację którego wnosi, został wykonany w latach 30-stych ubiegłego wieku i jego właściciela nie sposób wskazać. Działki [..]-[..] są działkami prywatnymi i z prywatnego zbiornika wodnego za zgodą Starosty wody są odprowadzane tym rurociągiem. Rurociąg ten przechodzi przez dwie działki prywatnych właścicieli. Starosta wydając pozwolenie wodnoprawne z 30 grudnia 2014 r. przyznał, że w takim zakresie może podejmować decyzję. Skarżący oczekuje wydania decyzji, która pozwoli ustalić rzeczywiste przeznaczenie rurociągu oraz kto odpowiada za jego konserwacje i kto jest jego właścicielem. Postanowieniem z 30 stycznia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dyrektor podzielił stanowisko organu I instancji, że A. J. nie wykazał swojej legitymacji do złożenia wniosku o legalizację rurociągu Ø 200 mm przebiegającego przez działki [..]-[..] w obrębie N., a co za tym idzie nie mogło zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne. W ocenie organów proces legalizacji urządzenia nie może być także wszczęty z urzędu. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OW 14/11. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. J. wskazując, że domaga się zobowiązania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do wydania decyzji, która uporządkuje formalnie sprawy związane z przedmiotowym rurociągiem. W uzasadnieniu skargi przypomniał, że 30 grudnia 2014 r. Starosta wydał pozwolenie wodnoprawne nr [..], które zlikwidowało dotychczasową meliorację szczegółową znajdująca się na działce [..]. Jednocześnie prywatnemu właścicielowi pozwolono podłączyć budowany zbiornik wodny do spornego rurociągu drenarskiego. Rurociąg ten był częścią melioracji wodnej szczegółowej, a aktualnie służy prywatnemu właścicielowi i przechodzi przez działki dwóch innych prywatnych właścicieli. Właściciele terenów przez które przebiegała melioracja szczegółowa mieli ustawowo narzucone obowiązki wobec rurociągu. Na chwilę obecną, po decyzji Starosty zezwalającej na likwidację melioracji szczegółowej, Prawo wodne nie dotyczy tego rurociągu w takim zakresie jak dotychczas i nie jest ustalone kto wobec tego rurociągu ma obowiązek jego konserwacji czy naprawy. W ocenie skarżącego właścicielem rurociągu jest Starosta i to on powinien nim zarządzać i dbać o jego należyty stan. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania gdy: 1. żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną w sprawie, która nie powołuje się przy tym na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego czy też brak zasadności w działaniu organu administracji publicznej; 2. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się przy tym tzw. "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, str. 211-212). W przekonaniu składu orzekającego żadna z wyżej opisanych sytuacji nie ma w przedmiotowej sprawie miejsca. Oddalając zażalenie Dyrektor za "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uznał brak uprawnień właścicielskich po stronie skarżącego wnoszącego o legalizację rurociągu drenarskiego i wskutek tego niemożność prowadzenia postępowania. Podkreślić należy, że przepis art. 64a Prawa wodnego reguluje dwa postępowania. Pierwsze z nich to postępowanie wszczynane na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego, zmierzające do legalizacji tego urządzenia (art. 64a ust. 1). Z kolei drugie z tych postępowań, to postępowanie wszczynane z urzędu w sytuacji, kiedy właściciel urządzenia nie złoży wniosku o legalizację lub nie uzyska decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, zmierzające do wydania decyzji o likwidacji tego urządzenia (art. 64a ust. 5). Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje, że właściwy organ w każdym czasie przed złożeniem przez właściciela wniosku o legalizację, może wszcząć i skutecznie prowadzić postępowanie w stosunku do właściciela samowolnie zrealizowanego urządzenia wodnego. Jedyną przeszkodą w prowadzeniu takiego postępowania byłoby toczące się i nie zakończone postępowanie z wniosku właściciela o legalizację urządzenia wodnego. W sytuacji, gdyby takie postępowanie się toczyło, organ nie mógłby do czasu jego zakończenia wszcząć postępowania w przedmiocie likwidacji urządzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby zostało zainicjowanie postępowanie, o którym mowa w art. 64a ust. 1 Prawa wodnego. Brak wniosku o wszczęcie takiego postępowania uzasadnia wdrożenie procedury, o której mowa w art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. Postępowanie to zmierza bowiem do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, a z pism skarżącego wynika, że domaga się on zweryfikowania czy rurociąg drenarski, który przebiega przez jego działkę stanowi samowolę budowlaną. Doprowadzenie tego obiektu do zgodności z prawem mogłoby nastąpić jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem byłaby legalizacja urządzenia wodnego, a takie jak już wyżej wspomniano, nie toczy się, w każdym razie nie wynika to z akt. Co prawda inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego należy wyłącznie do właściciela urządzenia wodnego, jednak organy z urzędu mogą i powinny w sytuacji ustalenia samowoli prowadzić postępowanie z urzędu. W niniejszej sprawie organy uchybiły tym obowiązkom i nie poczyniły ustaleń w przedmiocie legalności rurociągu przebiegającego przez działkę skarżącego. W przekonaniu Sądu na przeszkodzie do wszczęcia postępowania nie stoi także treść przepisu art. 206 Prawa wodnego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w terminie do 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający urządzenia wodne wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie decyzji lub dokumentów odpowiednich organów, innych niż pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, obowiązek dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy, ustalając rozmiar, sposób i termin wykonania obowiązku. Jednakże zgodnie z ust. 2, jeżeli urządzenia wodne nie zostaną dostosowane do przepisów ustawy w ustalonym terminie, o którym mowa w ust. 1, lub w przypadku braku technicznych możliwości takiego dostosowania, zostaną one rozebrane na koszt właściciela. Zatem przekonacie organów, że po tej dacie powyższe urządzenia, w przypadku nieprzeprowadzenia postępowania należy uznać za legalne, jest błędne. Z tych względów stwierdzając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. wskutek błędnej wykładni art. 64a ust. 1 i ust. 5 Prawa wodnego i poprzez dowolne przyjęcie, że skarżący, jako właściciel, domaga się legalizacji wspomnianego rurociągu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, orzeczono na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem rozważyć możliwość wszczęcia i przeprowadzenia z urzędu postępowania w odniesieniu do wskazanego przez skarżącego "rurociągu drenarskiego Ø 200 mm odprowadzającego wody z prywatnego zbiornika wodnego znajdującego się na działce [..], a przechodzącego przez działki [..] i [..]" na podstawie przepisu art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, traktując pismo A. J. jako informację o wykonaniu urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia. Organ winien sam dokonując ustaleń co do roku powstania, długość rurociągu, materiału z jakiego był wykonany oraz miejsce jego ujścia. .