II SA/Gd 1622/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 kwietnia 2001r., [...] w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 13 listopada 2000r., nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz A. P. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał A. P. dostarczenie w terminie do 30 stycznia 2000 r.: dokumentacji budowlanej wykonywanych robót remontowomodernizacyjnych obiektu wraz z orzeczeniem technicznym osoby uprawnionej o przydatności obiektu do użytkowania z określeniem nośności wbudowanych elementów zaopiniowaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, kserokopię z mapy zasadniczej nieruchomości, opinię dotyczącą dokumentacji w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych, ochrony przeciwpożarowej, wymogów BHP i ochrony środowiska, dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością za zgodą pozostałych współwłaścicieli. Powyższe obowiązki nałożone zostały na A. P. w związku z dokonanymi na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. oraz sporządzonej notatki służbowej ustaleniami, iż będący współwłaścicielem opisanej nieruchomości przeprowadził remont i modernizację pomieszczeń magazynowych, dokonując samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania na sklep spożywczo-drogeryjny. Ponadto, bez zgłoszenia do Urzędu Miasta B. oraz akceptacji Konserwatora Zabytków wykonał nowe nadproża i tynki zewnętrzne na części budynku usytuowanego przy ul. [...] w B. Wskazał, że budynek przy ul. [...], [...] usytuowany jest w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, wobec czego wykonanie nowej elewacji oraz wymiana stolarki okiennej wymaga opinii konserwatora zabytków. Działanie inwestora narusza zatem przepisy art. 28 oraz art. 39 pkt 2 ustawy z! dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. r 89, poz. 414 ze zm.). Inwestor pouczony został, iż niewykonanie powyższych obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. W związku z niewykonaniem przez A. P. nałożonych na mego obowiązków (pomimo doręczenia upomnienia z zagrożeniem), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. l pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, decyzją z dnia 13 listopada 2000 r. nr [...], nakazał przywrócenie pomieszczeń sklepu branży spożywczo-drogeryjnej w budynku usytuowanym przy ul. [..] w B. do poprzedniego sposobu użytkowania tych pomieszczeń magazynu, w terminie po uprawomocnieniu się decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P., w którym podniósł, że jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. jest zobowiązany do utrzymywania usytuowanych na niej budynków i lokali w należytym stanie technicznym, niezagrażającym bezpieczeństwu. Ponieważ stan techniczny pomieszczeń zagrażał bezpieczeństwu wykonał jedynie roboty o charakterze naprawczym i zabezpieczającym. Natomiast w odniesieniu do zmiany sposobu ich użytkowania wyjaśnił, że od 1926 roku była prowadzona w nich działalność usługowo-handlowa, stąd w wyniku przeprowadzonych robót charakter pomieszczeń (sposób ich użytkowania) nie został zmieniony. Wraz z odwołaniem przedłożył mapkę sytuacyjną oraz opinię techniczną stanu sprawności technicznej budynku tzw. byłej stolarni położonej w B. przy ul. [...] sporządzoną w listopadzie 1989 r. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację. zawartą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wykonane przez odwołującego się prace remontowo-budowlane wraz z wykonaniem elewacji budynku przeprowadzone zostały bez wcześniejszego zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz bez pozwolenia na budowę, czym naruszono dyspozycję art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Podkreślił przy tym, że przedmiotowy budynek położony jest w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, a zatem wykonanie robót remontowych winno zostać poprzedzone uzyskaniem przez odwołującego się opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, do czego zobowiązany jest na mocy art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 18 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz.1150). Inwestor dokonał również samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa wart. 71 ust. l powołanej ustawy. Ponieważ A. P. nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r. w wyznaczonym terminie organ odwoławczy uznał orzeczony przez organ I instancji nakaz przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania obiektu za zasadny. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. P, podnosząc, iż sporne roboty, tj. naprawa części elewacji budynku, dachu i opierzenia wykonane zostały w ramach bieżącego remontu, w związku z ciążącym na skarżącym obowiązku utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i miały na celu zapobiec jego dewastacji. Dokonana inwentaryzacja wykazała bowiem braki tynku, jego odparzenia, odchylenia gzymsu oraz ścian od pionu. Dodał, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku przepisy dotyczące ochrony zabytków nie mają zastosowania, gdyż jest on przeznaczony do rozbiórki. W związku z czym nie może przeprowadzać w nim remontów generalnych i dokonywać rozbudowy budynku. Zdaniem skarżącego zmiana dotychczasowych pomieszczeń magazynowych na sklep spożywczo-drogeryjny nie stanowi zmiany ich sposobu użytkowania. Wskazał, że od około 1926 roku pomieszczenia te pełniły funkcję usługowo-handlową - prowadzona w nich była działalność produkcyjna (wyrób mebli), handlowa (ich sprzedaż) oraz usługowa (usługi stolarskie), co potwierdzić mogą wskazani przez niego świadkowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaakcentować należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wszystkie wykonane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły do zmiany przez niego sposobu użytkowania dotychczasowych pomieszczeń magazynowych na pomieszczenia sklepowe. Część z nich miała na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym. Do takiego wniosku prowadzi analiza akt sprawy. I tak, z treści protokołu oględzin nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] dokonanych w dniu 8 maja 1999 r. przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wynika, że poza określeniem robót budowlanych, które przeprowadzone zostały przez skarżącego bez pozwolenia na budowę stwierdzono również, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia. Fakt ten potwierdza przedłożona wraz z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych przez A. K. dokumentacja fotograficzna z dnia 18 kwietnia 1999 r. Na zły stan techniczny przedmiotowego budynku powoływał się także skarżący w toku postępowania administracyjnego, podnosząc, iż wykonane przez niego roboty budowlane w pomieszczeniach budynku przy ul. [..], jak również naprawa stolarki okiennej i części elewacji budynku miały jedynie charakter remontowo-naprawczy i zmierzały do zachowania substancji budynku w należytym stanie technicznym (dowód: notatka służbowa z dnia 25 listopada 1999 L, opinia techniczna budynku tzw. byłej stolami z listopada 1998r.). Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nakazały skarżącemu przywrócić znajdujące się w budynku przy ul. [..] pomieszczenia sklepu spożywczodrogeryjnego do poprzedniego sposobu ich użytkowania, tj. do stanu pomieszczeń magazynowych. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołały art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 11260ze zm.). Przepis art. 71 ust 3 powołanej ustawy stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Właściwy organ, wydając decyzję, o której mowa wart. 51, może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zatem w zależności od stanu faktycznego sprawy, organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą właścicielowi zaniechanie dalszych robót użytkowania obiektu lub określić czynności, jakie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zabrakło niezbędnych elementów określonych, w będących podstawą rozstrzygnięć, przepisach art. 51 ust. I pkt 2 w zw. z art. 7 I ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekając o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania powinny były wskazać, jakie czynności ma wykonać skarżący w celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Organy niejako automatycznie przyjęły, że wszystkie wykonane przez skarżącego roboty remontowo-modernizacyjne wykonane w budynku doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych. Natomiast okoliczność, iż część robót wykonana została przez skarżącego jedynie celem utrzymania budynku w należytym stanie nie została wzięta pod uwagę. Skarżący jako współwłaściciel obiektu budowlanego - zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego - jest między innymi obowiązany utrzymywać ten obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym. W praktyce oznacza to obowiązek wykonywania bieżącej konserwacji i remontów obiektów. W tych okolicznościach można zatem wyobrazić sobie sytuację, że wykonanie przez skarżącego nałożonego obowiązku, czyli przywrócenie przez niego poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (doprowadzenie do stanu pomieszczeń magazynowych) spowodować może z jednej strony przywrócenie budynku (pomieszczeń) do dotychczasowego sposobu użytkowania, z drugiej zaś powrót do stanu technicznego budynku, który zagrażał bezpieczeństwu życie i mienia. Konsekwencją takiego działania będzie także naruszenie przez skarżącego ciążących na nim z mocy ustawy obowiązków. W tym stanie sprawy wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie, ograniczające się do ogólnie sformułowanego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, uznać należy za wadliwe. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie narusza przepisy art. 7, art. 75 § l, art. 77 § l i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie został przez organy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny niniejszej sprawy nie został dokładnie wyjaśniony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić, jakie konkretnie roboty remontowo-modernizacyjne skarżący wykonał, które z wykonanych przez skarżącego robót zarówno wewnątrz (w tym w pomieszczeniach magazynowych), jak i na zewnątrz budynku miały na celu jego utrzymanie w należytym stanie technicznym, a które zmianę sposobu jego użytkowania. Następnie dokonać oceny czy zostały one wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i w konsekwencji określić czynności, które skarżący ma wykona celem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Tylko bowiem precyzyjne określenie tych czynności pozwoli na ich realne wykonanie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)uchylił decyzje organów obu instancji. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.