II SA/Gd 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Kolegium Odwoławczego w z dnia 8 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi J. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 28 października 2010 roku M. N. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie mu świadczeń pieniężnych na zakup leków, żywności oraz dofinansowanie opłat. Decyzją z dnia 4 listopada 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 100, art. 106, art. 106a i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm. - dalej jako u.p.s.) Prezydent Miasta przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł, z tego dofinansowanie do opłat - 40 zł oraz dofinansowanie do leków - 60 zł. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przyczynami przyznania pomocy są niepełnosprawność, długotrwała, ciężka choroba i ubóstwo wnioskodawcy, którego dochód wynosi 477 zł, co jest równe kryterium dochodowemu. Organ wyjaśnił także, iż przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek, są ograniczone. Ponadto - decyzją z dnia 3 listopada 2010 roku, nr [...], wnioskodawcy przyznano pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 100 zł. W odwołaniu od ww. decyzji z dnia 4 listopada 2010 roku M. N., opisując swój zły stan zdrowia oraz trudną sytuację osobistą i majątkową, zakwestionował wysokość przyznanej pomocy. Decyzją z dnia 8 grudnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 39 ust. 1 u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca gospodaruje samodzielnie, uzyskując dochód w wysokości 477 zł miesięcznie (zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy), jest osobą niepełnosprawną. Wnioskodawca jest objęty stałą pomocą Ośrodka w formie bezpłatnych usług opiekuńczych i darmowych obiadów. Z informacji Ośrodka wynika, że w listopadzie 2010 r. Ośrodek wydał na pomoc celową łącznie kwotę 163.267,08 zł, wypłacono 1017 zasiłków, zaś średnia ich wysokość wyniosła 160,54 zł. Skarżący otrzymał w tym miesiącu pomoc finansową powyżej średniej (dwa zasiłki celowe - w sumie 200 zł) oraz objęty jest stałą pomocą. W sytuacji, kiedy Ośrodek dysponował większymi środkami, zasiłki celowe otrzymywał w wyższej wysokości. Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawca otrzyma pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Organ przyznający zasiłek bierze pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem Ośrodka jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ I instancji ocenił sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy i przyznał zasiłek celowy nie naruszając prawa. Wysokość przyznawanych świadczeń niewątpliwie uwarunkowana jest bowiem posiadanymi przez organ I instancji środkami finansowymi oraz ilością osób wymagających wsparcia. W skardze na powyższą decyzję M. N. przedstawił swój stan zdrowia oraz sytuację majątkową. Podniósł, że organy rozpatrujące sprawę nie zapoznały się z jego stanowiskiem zawartym we wniosku i odwołaniu. W ocenie skarżącego przyznana mu pomoc w formie zasiłku celowego nie jest wystarczająca na zaspokojenie niezbędnych mu potrzeb bytowych, w tym nie wystarcza na pokrycie wydatków na żywność i leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2011 roku przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 roku pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z należnym podatkiem od towarów i usług wskazując, że opłaty nie zostały uiszczone w żadnej wysokości. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei z art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Mieć przy tym należy na uwadze, że prawo obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego zostało zagwarantowane w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 78, poz. 483 ze zm.). Jednak ten sam przepis stanowi, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Oznacza to, że art. 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten nie stanowi zatem samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego. W sposób jednoznaczny, co do zakresu i form zabezpieczenia społecznego, odsyła bowiem do systemu uregulowań ustawowych, do którego należy również ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 2 ust. 1, określa pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika zatem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez ośrodki pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Z przywołanych przepisów wynika, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej musi tę pomoc uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 152/08, Baza Orzeczeń LEX nr 475231). Nie jest też tak, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie wszystkich, zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 roku, sygn. akt I SA/Wa 527/08, Baza Orzeczeń LEX nr 527554). Ustawa o pomocy społecznej reguluje m.in. pomoc celową realizowaną w formie zasiłków celowych przyznawanych w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, na podstawie cytowanego wyżej art. 39 ust. 1 u.p.s. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zaś kontrola tego typu decyzji dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, sąd nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Należy w tym miejscu wskazać, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym złożył wniosek, otrzymywał wsparcie w formie zasiłku stałego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku pielęgnacyjnego - w łącznej wysokości 477 zł miesięcznie, jak również objęty był pomocą w formie zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu oraz w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie pielęgnacji przez 3 dni robocze po 2 godziny dziennie. Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostawał bez wsparcia, w formie świadczeń pieniężnych jak i niepieniężnych, udzielonego ze strony organu pomocy społecznej. Ponadto organ I instancji - decyzją z dnia 3 listopada 2010 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 października 2010 roku, przyznał skarżącemu również zasiłek celowy w wysokości 100 zł na zakup posiłku lub żywności. Słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem Ośrodka jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Ośrodek zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby podstawowe skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że średnia miesięczna pomoc w formie zasiłku celowego w listopadzie 2010 roku, to jest w miesiącu, w którym został rozpatrzony wniosek skarżącego przez organ I instancji, wynosiła 160,54 zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącemu z tytułu zasiłków celowych w miesiącu listopadzie stanowi łącznie kwotę 200 zł, co przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Ponadto skarżący objęty jest innymi pieniężnymi i niepieniężnymi formami wsparcia ze strony Ośrodka. Powyższe okoliczności oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka zadecydowały o tym, iż oczekiwania skarżącego w zakresie wysokości przyznanego świadczenia nie mogły zostać w pełni zaspokojone. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd przyznał adw. J. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie poniósł kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3, § 19 pkt 1 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).