II SA/Gd 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 kwietnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r., nr SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami w parterze, garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi – w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] przy ul. P. w G. Zaskarżoną decyzje podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku "B." ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami w parterze, garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi - w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] przy ul. P. w G. W odwołaniu od tej decyzji A. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą w sprawie, naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niedostateczne określenie w zaskarżonej decyzji warunków i zasad zagospodarowania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, tj. mieszkańców budynków nr 4, 6 i 8 przy ul. K. w G., w szczególności poprzez brak szczegółowego określenia usytuowania budynków w ramach przedmiotowej inwestycji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia odwołania A. w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dwukrotnie wnosiła zastrzeżenia w kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji podnosząc zarzuty dotyczące ochrony praw osób trzecich, tj. mieszkańców budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach. Zdaniem odwołującej brak uwzględnienia jej argumentacji stanowi naruszenie zasad rozstrzygania spraw administracyjnych określonych w art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. Podjęcie decyzji z pominięciem jej stanowiska rodzi również konsekwencje w postaci naruszenia prawa materialnego, a więc art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana w sprawie decyzja nie określa warunków i zasad zagospodarowania przedmiotowych działek w sposób pozwalający na właściwą ochronę interesów mieszkańców budynków położonych przy ul. K. W szczególności zbyt ogólnie określa sposób rozmieszczenia przyszłych budynków na przedmiotowych działkach, co sprowadza ryzyko ograniczenia praw mieszkańców budynków nr 4, 6 i 8 przy ul. K. do korzystania ze światła dziennego w zakresie gwarantowanym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestię ustalania warunków zabudowy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że obszar analizowany użytkowany jest pod funkcję mieszkaniową wysokiej intensywności w rejonie zabudowy wielorodzinnej od strony ul. K. wraz z urządzeniami infrastruktury, komunikacją i zielenią urządzoną oraz dwoma zespołami tymczasowej zabudowy handlowej od strony ul. B. oraz P. Realizacja zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami w parterze, garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi - w granicach działek nr [..] i [..] nie wprowadza w analizowanym obszarze rewolucyjnych zmian deprecjonujących panujący tu ład przestrzenny. Nie wprowadza w analizowanym obszarze nowych trendów, a jedynie je utrwala. Kolegium podzieliło w tych okolicznościach faktycznych stanowisko organu pierwszej instancji, że spełnione zostały w sprawie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło również, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do zastrzeżeń skarżącej Spółdzielni wyjaśniając, że wszystkie ustalone dla inwestycji parametry wynikają z analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobą posiadającą stosowne uprawnienia. Opracowanie to zawiera informacje na temat istniejącej zabudowy, które w przypadku analogii do wnioskowanej inwestycji dają legitymację do powielenia istniejącej tkanki budowlanej. Planowana zabudowa wpisuje się w analizowany obszar zarówno wysokością jak i współczynnikiem zabudowy. Kwestie zacienienia istniejących budynków mieszkalnych stanowić będą przedmiot opracowania na etapie sporządzania projektu budowlanego z racji nałożonego obligatoryjnego warunku zawartego w pkt. 9 decyzji. W ocenie kolegium niezasadne są wobec tego zarzuty Spółdzielni dotyczące nieuwzględnienia jej argumentów i w konsekwencji mające w ocenie strony wpływ na naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku szczegółowego określenia usytuowania budynków w ramach przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne, a także dokładna lokalizacja inwestycji na działce należą natomiast do przedmiotu regulacji prawa budowlanego. Zatem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym tylko zakresie. Należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, że zastrzeżenia strony oraz wątpliwości ocenić należy jako przedwczesne. Organ przywołał przepisy art. 63 ust. 2 i art. 63 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniając, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o powstaniu inwestycji, ponieważ dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia. W skardze na decyzję SKO zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, poprzez pominięcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą w sprawie, 2. przepisu z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niedostateczne określenie w zaskarżonej decyzji warunków i zasad zagospodarowania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, mieszkańców budynków nr 4, 6 i 8 przy ul. K. w G., w szczególności poprzez brak szczegółowego określenia usytuowania budynków w ramach przedmiotowej inwestycji, 3. przepisu z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 kwietnia 2016 r. i zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono fakt dwukrotnego wnoszenia przez skarżącą spółdzielnię zastrzeżeń pod adresem inwestycji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które przy wydawaniu decyzji zostały całkowicie pominięte. Według skarżącej zaskarżona decyzja wydana została w warunkach niedostatecznego uwzględnienia interesów mieszkańców budynków przy ul. K., tj. bez uwzględnienia zmian natężenia ruchu drogowego w obszarze skrzyżowania ulic P. i B. oraz bez zachowania minimalnej odległości, która powinna być zachowana pomiędzy istniejącymi budynkami skarżącej a nowoplanowanymi. Naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa skarżąca upatruje w przewidzianej w parterach planowanych budynków funkcji usługowej, gdyż funkcja ta nie jest reprezentowana w żadnym ze znajdujących się w obszarze oddziaływania dotychczas istniejących budynków skarżącej. Funkcja handlowa na analizowanym obszarze realizowana jest jedynie w tymczasowych obiektach znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym i zostanie usunięta w toku realizacji inwestycji, brak więc będzie w sąsiedniej zabudowie odzwierciedlenia tej funkcji. Nie można więc w tej sytuacji mowie o utrwaleniu funkcji handlowej, która ze swej genezy, na analizowanym obszarze, miała być jedynie funkcją tymczasową. Ponadto wskazano, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu rozbudowującej się inwestycji mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie ul. P. oraz zamierzenia inwestycyjnego skarżącej w odniesieniu do terenu u zbiegu ulic P. i B. znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie dla obszaru objętego decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie koniecznym jest opracowanie kompleksowej analizy wpływu inwestycji na zmianę natężenia ruchu drogowego, jak to ma miejsce w odniesieniu do inwestycji prowadzonych przez inwestorów C. i D. oraz skarżącą przy ul. P. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej kwestii. Nieprzeprowadzenie analizy wpływu inwestycji na zmianę natężenie ruchu drogowego w obszarze już i tak gęsto zaludnionym uniemożliwia realizację celu zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej działanie organu stanowi przejaw nierównego traktowania podmiotów ubiegających się w procesie inwestycyjnym o wydanie przez organ administracyjny decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek nie z powodu naruszeń w skardze sformułowanych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza następnie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wojewódzki miał zatem obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w tym w zakresie prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego. Kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami w parterze, garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi – w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] przy ul. P. w G. Organy obu instancji uznały na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., zostały spełnione, co umożliwiało ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że żaden z zarzutów skargi odnoszących się do braku uwzględnienia przez organy orzekające o warunkach zabudowy kwestii zabezpieczenia interesów osób trzecich w kontekście ochrony przed zacienieniem oraz zwiększonym natężeniem ruchy i hałasem komunikacyjnym, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, według którego za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15, dostępny w CBOSA). Wyjaśnia się przy tym, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Tak zatem sformułowane zarzuty skargi nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji. Jednakże całościowa analiza podjętego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego z punktu widzenia zgodności procesowej i materialnoprawnej, możliwa w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a., doprowadziła sąd do wniosku, że doszło w niniejszej sprawie do uchybień obu rodzajów. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W pierwszej kolejności ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnił wydanie decyzji od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Do pozostałych warunków należy: dostęp terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; ustalenie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W pierwszej kolejności zatem organ rozpoznający sprawę warunków zabudowy winien zweryfikować spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określanej w literaturze i orzecznictwie jako "zasada dobrego sąsiedztwa", a czyni to w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis ten stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że zasadą jest, że obszar analizowany należy wyznaczyć wokół działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Odstępstwa od tej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia wynikającego z analizy. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z treści analizy sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, a dalej z jej wyniku ani z załącznika graficznego do wyniku analizy stanowiących załączniki do decyzji organu pierwszej instancji, nie wynika główny parametr stanowiący podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a mianowicie szerokość frontu działki rozumiana, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono liniami równoległymi do granic terenu przedmiotowej inwestycji w odległości maksymalnej 210 m. Stwierdzono również, że obszar analizowany tworzy czworokąt będący przedmiotem opracowania oznaczony na mapie w skali 1:1000. Taka treść analizy urbanistycznej powoduje, że nie sposób ocenić, czy wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w zgodzie z wymogami rozporządzenia. Nie wiadomo bowiem jaka jest szerokość frontu działki, i czy parametr 210 m, o którym mowa w analizie, stanowi wymaganą trzykrotność frontu działki, który wynosiłby wówczas 70 m, czy też odległość granic obszaru wynosi 50 m a poszerzono ją nie uzasadniając jednak ani w treści analizy, ani w uzasadnieniu decyzji, motywów takiego działania. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego, czyli bez ograniczenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Zatem uzasadnienie powiększenia granic obszaru analizowanego powinno wynikać z przeprowadzonej analizy, a następnie z decyzji. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Jeżeli z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym jednak sąd nie wie, bo nie wynika to z analizy urbanistyczno – architektonicznej ani ustaleń organów, czyni to wyznaczony obszar analizowany co najmniej wątpliwym. Dalsze uchybienia tylko ten stan nieprawidłowości pogłębiają. Wśród nich zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję w określeniu skali mapy zasadniczej, na której wyznaczono obszar analizowany, w ramach którego dokonano analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tzn. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Oznacza to, że zarówno skala 1:500 jak i 1:1000 jest dopuszczalna, tyle tylko, że w rozpoznawanej sprawie w treści analizy wskazano, że obszar analizowany wyznaczono na mapie 1:1000, a dołączone do decyzji wraz z wynikiem analizy załączniki graficzne sporządzone są w skali 1:500. Nawet jeśli przyjąć, że takie uchybienie nie miałoby wpływu na wynik sprawy, to jednak wyłącznie w sytuacji, gdyby nie było innych naruszeń, które jednak sąd dostrzega. Nie zostało według sądu w świetle powyższych rozważań dostatecznie dowiedzione, że tak wyznaczony obszar analizowany obejmuje reprezentatywną zabudowę, która mogłyby stanowić wzorzec do ustaleń przyjętych w decyzji pierwszej instancji szczególnie w zakresie parametrów nowej zabudowy. W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, że w ocenie sądu nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej spółdzielni o braku kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy mieszkaniowej z usługami uzupełniającymi w parterze. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, co potwierdza również skarżąca, że na działkach znajdujących się w szeroko pojętym sąsiedztwie urbanistycznym z działkami objętymi planowaną inwestycją wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną spójnie współgra zabudowa usługowa stanowiąca element uzupełniający osiedla mieszkaniowego. W latach 70-tych ubiegłego wieku ściśle uregulowane prawnie było budownictwo wielomieszkaniowe i konieczność uzupełnienia go funkcjami usługowymi niezbędnymi w tego rodzaju skupiskach ludzkich. Wówczas na realizację tych funkcji, w tym usługowych, przeznaczano odrębne budynki. Z tej praktyki inwestycyjnej lat ubiegłych nie można jednak wyciągnąć wniosku, że planowany obiekt mieszkaniowy wielorodzinny z usługami uzupełniającymi umieszczonymi w jego parterze, w sposób oczywisty nieuciążliwymi, nie będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowej dominującej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, uzupełnionej też funkcją usługową realizowaną w odrębnych budynkach. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Wobec tego, w ocenie sądu warunek kontynuacji funkcji mógłby być spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1533/11, LEX nr 1367317). W niniejszej sprawie tak właśnie jest, jako że połączenie funkcji usługowej i wielorodzinnej mieszkalnej w jednym budynku nie będzie kolidowało z istniejącą zabudową wielomieszkaniową uzupełnioną funkcją usługową przewidzianą w odrębnych budynkach. Jednakże sporządzona w niniejszej sprawie analiza architektoniczno- urbanistyczna jest również wadliwa ze względu na brak szczegółowego opisu działek, których zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy. Z treści przedmiotowej analizy nie wynika bowiem, w jaki sposób, w oparciu o jakie szczegółowe dane dotyczące nieruchomości w obszarze analizowanym organ ustalił minimalne i maksymalne parametry istniejącej zabudowy. Opis zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie obejmuje zabudowy budynkami wielomieszkaniowymi, nie określa też jej parametrów. To podważa wyliczenia analizy dotyczące maksymalnych, minimalnych i średnich charakterystycznych parametrów zabudowy. Zdaniem sądu analiza urbanistyczna powinna obejmować zarówno wskazanie numerów działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym, jak i dokładne podanie parametrów istniejącej na nich zabudowy oraz jej funkcji, tak by wynik analizy mógł stanowić podstawę dla organu dla ustalenia parametrów i funkcji nowej zabudowy. Bez szczegółowej analizy zabudowy na działkach sąsiednich nie sposób zweryfikować prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobnie rzecz unormowano w § 7 w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Oznacza to, że rozporządzenie dopuszcza możliwość ustalenia wskazanych parametrów na innym niż średni, występujący na danym terenie poziomie, pod warunkiem jednak, że wynika to ze sporządzonej analizy. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy jednak nie wynika jednak dostatecznie precyzyjnie, czy urbanista przyjął wyłącznie wartości uśrednione, czy też jakiekolwiek szczególne okoliczności przemawiały za odstąpieniem przez organ od średnich parametrów istniejącej zabudowy i wyznaczeniem wskaźników w inny sposób. W odniesieniu zaś do szerokości elewacji frontowej w ogóle wskaźnika tego nie wyznaczono, ani w analizie, mimo że podano standardowe szerokości budynków, ani w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem sądu całkowicie nieuzasadnione niewyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej jest niedopuszczalne i narusza obowiązek wynikający z § 6 rozporządzenia. Samo też podanie w analizie, że wskaźnik określonego parametru został ustalony "jako uśredniony w nawiązaniu do istniejących wartości w terenie analizowanym" nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe, skoro brak jest skonkretyzowanych danych zarówno dotyczących powierzchni zabudowy jak i wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Należy ocenić to jako istotny brak i uchybienie przepisom rozporządzenia, a też niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii powoduje, że umyka kontroli sądowej ocena prawidłowości sporządzonej analizy, a w konsekwencji ustalonych w decyzji parametrów. Istotny wpływ na ocenę niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji ma okoliczność, że wynik analizy stanowiący jej integralną część oraz wnioski z niej płynące będące podstawą ustalenia warunków zabudowy w postaci określonych w decyzji parametrów są sprzeczne z analizą architektoniczno-urbanistyczną sporządzoną dla potrzeb tej sprawy jako odrębny dokument. Otóż bowiem w analizie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono, że wynosić on powinien 36% (jako wartość uśredniona), podczas gdy w treści decyzji oraz jej załącznika w postaci wyniku analizy ustalono ten parametr w wysokości 40%, co w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wytłumaczył uwzględnieniem wniosku inwestora o zmianę tego parametru, czemu nie przeszkadzała średnia wielkość tego wskaźnika na tym terenie. Jego przekroczenie nie jest bowiem incydentalne. W analizie wskazano, że najwyższy procent zabudowy wynosi 42%, natomiast średnia dla całego obszaru analizowanego 36%, więc w konsekwencji jak wynika z analizy dla planowanej inwestycji wskaźnik ten powinien wynosić 36%. W decyzji przyjęto jednak bezzasadnie 40% kierując się wynikiem analizy, mimo że taki wskaźnik z samej analizy nie wynika. Podobnie rzecz ma się z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej jak i odrębnie ustalonej i wprowadzonej jako parametr wysokości zabudowy. Otóż z analizy wynika, że minimalna wielkość wskaźnika określonego jako "wysokość zabudowy" wynosi 12 m, a maksymalna 28 m, co pozwoliło przyjąć wartość dla nowej zabudowy na tym samym poziomie od 12 do 28 m, tak też określono widełkami min. i max. parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. W decyzji natomiast (oraz w jej załączniku w postaci wyniku analizy) przyjęto wielkość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie max. 35 m, wyznaczając też parametr wysokości zabudowy min. 12,0 m, max. 35 m, znów wyjaśniając tę zmianę uwzględnieniem wniosku inwestora i kontynuacją wysokości istniejącej zabudowy sięgającej dwunastu kondygnacji. Sąd zwraca uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób dowolnie umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Niedopuszczalne w ogóle jest oznaczenie wyłącznie wskaźnika maksymalnego, gdyż daje to w ocenie sądu nadmierną swobodę inwestorowi i pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem nałożonym na organ co do zachowania ładu przestrzennego. Sąd nie akceptuje zatem dowolności w ustalaniu parametrów przedmiotowej nowej zabudowy poprzez określenie parametrów wysokości zabudowy w rozpiętości "minimalna i maksymalna", a wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oznaczonej jako maksymalna, gdyż pozostaje to w sprzeczności z treścią przepisów rozporządzenia określających sposób ustalania parametrów w nim przewidzianych, w szczególności dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczonej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia, bądź w inny sposób jak o tym mowa w ust. 3 i 4), przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 1). Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia przewidują wyznaczenie następujących parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy: obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrię dachu (§ 8). Rozporządzenie nie przewiduje ustalenia parametru "wysokości zabudowy" i nie definiuje go. Tymczasem wynik analizy w ślad za analizą zawiera parametr określony jako "wysokość zabudowy (wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury bez masztów odgromnikowych, anten i kominów w metrach)" nieprzewidziany w rozporządzeniu, określony w widełkach min.+ 12,0 m, max. + 35,0 m, co też przyjęto w decyzji prezydenta miasta z dodatkowymi warunkami w zakresie sytuowania nowych budynków, niewynikającymi z analizy urbanistycznej. Następnie wynik analizy określa parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – max. + 35 m, co też powtarza decyzja o warunkach zabudowy. Taki sposób określenia przedmiotowych parametrów, poza tym, że w odniesieniu do "wysokości zabudowy" niewynikający z przepisów u.p.z.p. jak i rozporządzenia, a zatem bez podstawy prawnej, sąd uznaje za wadliwy i w konsekwencji naruszający prawo. Sytuowanie budynków oraz tak rozumiana jak przyjęto w decyzji wysokość zabudowy to materia prawa budowlanego, której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie stosuje. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, składa się z części tekstowej i graficznej. Wyniki analizy urbanistycznej, które także zawierają część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). W konsekwencji, wynik analizy urbanistycznej, stanowiący załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a więc będący częścią składową tej decyzji, nie może zawierać w swej treści warunków sprzecznych z dokonaną analizą. Materiały stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy, nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444). Podkreślić należy, że analiza urbanistyczna zawiera nie tylko dane pozwalające na weryfikacje ustaleń organu ale również zawiera wyjaśnienia co do każdego z parametrów. W przedstawionej sytuacji decyzję ustalającą warunki zabudowy opartą na wyniku analizy niezgodnym z treścią sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, dotkniętej też opisanymi licznymi wadami, należało uznać za naruszającą przywołane przepisy rozporządzenia. Wadliwa decyzja organu pierwszej instancji nie daje podstaw do prawidłowej weryfikacji uwarunkowań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dopuszczając się w sposób istotny naruszenia przepisów postępowania wynikających z rozporządzenia organy naruszyły przepis prawa materialnego warunkujący wydanie decyzji pozytywnej dla inwestycji odpowiadającej zasadzie dobrego sąsiedztwa. SKO naruszyło dodatkowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, utrzymując w mocy decyzję wadliwą, która powinna zostać uchylona w toku instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., kierując się oceną prawną oraz wskazaniami sformułowanymi przez sąd w niniejszym wyroku rozpoznać na nowo wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, zm. Dz. U. z 2016 r., poz. 1668), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.