II SA/Gd 1634/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 1 października 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu S. M. za osobę bezrobotną od dnia 1 października 2003 r. i o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż strona nie spełnia warunków z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 - tekst jednolity) i z tych przyczyn zasiłek jej nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. zarzucił rażące naruszenie praw podmiotowych, wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 i 67 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odwołujący podał, iż jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie osiąga żadnych dochodów, nie mając środków nawet na bilety komunikacji miejskiej i karty telefoniczne do kontaktów z potencjalnymi pracodawcami. W tej sytuacji nie może zrealizować obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 3 pkt 5 wyżej wskazanej ustawy. Podkreślił, iż jego zdaniem ustawodawca dyskryminuje osoby słabsze ekonomicznie, czyniąc rozróżnienie na bezrobotnych pobierających zasiłek dla bezrobotnych z tytułu pozostawania bez pracy i bezrobotnych pozbawionych tego zasiłku z tego samego tytułu - pozostawania bez pracy. W konkluzji odwołujący zażądał zasądzenia zadośćuczynienia za naruszenie jego praw podmiotowych w kwocie 30 000 zł. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda w decyzji z dnia 14 października 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podkreślając iż z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że strona nie legitymuje się żadnym okresem zatrudnienia przypadającym w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Urzędzie Pracy. Zatem, nie spełnia warunków z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów strony organ odwoławczy podał, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie może zostać przyznane w oparciu o wskazane w odwołaniu przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż to właśnie te przepisy odsyłają do innych ustaw normujących szczegółowe zasady przyznawania świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego. Wydana decyzja nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż w każdym stanie faktycznym, jak w analizowanej sprawie, zawsze zapadnie decyzja o takiej treści, jak zaskarżona. Jak wyjaśnił organ, równość wobec prawa nie oznacza równości w potocznym tego słowa rozumieniu, lecz oznacza równe traktowanie w jednakowych warunkach, od których zależy przyznanie tych świadczeń. Odnośnie żądania zasądzenia zadośćuczynienia organ uznał się za niewłaściwy do orzekania w tej sprawie w braku przyznanych mu w Konstytucji kompetencji do rozstrzygania o tychże kwestiach. W skardze na powyższą decyzję S. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając rażące naruszenie przepisów materialnych i proceduralnych. Podał, iż nie została zastosowana wobec niego żadna forma aktywnego wspierania bezrobotnych w postaci - przykładowo - skierowania do prac interwencyjnych, czy zaproponowania odpowiedniego zatrudnienia. W tej sytuacji, jego zdaniem, naruszono art. 23 ust. 1 pkt l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nadto, jak wskazał skarżący, zasiłek nie przysługuje bezrobotnemu, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji zatrudnienia, odbycia szkolenia, wykonania prac interwencyjnych, czy robót publicznych. Skarżący nie odmówił wykonania skierowanych do niego propozycji, gdyż takowych w ogóle mu nie przedstawiono. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zamiast art. 27 tejże ustawy, naruszając tym samym zasadę bezstronności i jawności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podał, iż art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstawy do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, dla której nie ma propozycji odpowiedniego zatrudnienia. Fakt legitymowania się co najmniej 365 dniowym okresem uprawniającym do zasiłku przypadającym w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jest jedną z kumulatywnych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący niewątpliwie tej przesłanki nie spełnia. Z kolei, art. 27 cytowanej ustawy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, gdyż odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego i stanowi podstawę do orzeczenia o utracie posiadanego już prawa do zasiłku z uwagi na zaistnienie okoliczności przewidzianych przez ten przepis prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skarga, jako bezzasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych normuje dyspozycja art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zmianami), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, jeżeli osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia, c) wykonywał pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej naj niższego wynagrodzenia, d) podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub w spółdzielni kółek rolniczych (usług rolniczych), będąc członkiem tej spółdzielni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, do 365 dni, o których mowa wyżej, zalicza się również okresy: l) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej; 2) urlopu wychowawczego, udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, świadczenia rehabilitacyjnego oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności - okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie; 5) okres, za który przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy (stosunku służbowego), oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionuje również skarżący, nie legitymuje on się jakimkolwiek okresem zatrudnienia, lub innym traktowanym równorzędnie przypadającym w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Tym samym, słuszne jest stanowisko organów administracji, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie spełnia jednej z kumulatywnych przesłanek warunkujących uzyskanie tego uprawnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, dotyczący wskazania błędnej podstawy prawnej w sentencji zaskarżonej decyzji. Podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest w okolicznościach niniejszej sprawy art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z kolei, odnośnie wskazanej przez skarżącego podstawy rozstrzygnięcia, którą w jego ocenie winien stanowić art. 27 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, stwierdzić należy, iż jest to przepis, który może stanowić przesłankę do orzeczenia o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jednak w istocie - nie znajduje on zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Jak sam przyznał skarżący, nie otrzymał on żadnej propozycji odpowiedniego zatrudnienia, czy szkolenia, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych; Zatem, nie zaistniała sytuacja, w której mógłby odmówić przyjęcia skierowanej do niego propozycji. Brak więc podstaw do zastosowania omawianego przepisu. Niezrozumiałym również w stanie faktycznym sprawy jest zarzut ignorowania zasady bezstronności i jawności, jako wartości prawa ustrojowego, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia przez skarżącego tegoż zarzutu. Dlatego nie jest konieczne szczegółowe ustosunkowanie się do tego zarzutu, poprzestając jedynie na podkreśleniu, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasad konstytucyjnych w toku prowadzonego przez nie postępowania. Odnośnie wniosku skarżącego o zasądzenie odszkodowania wskazać należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy dla dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta stosownie do brzmienia § 2 pkt. 1-7 powołanego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach (§ 3). W niniejszej sprawie w świetle zaistniałego stanu faktycznego i prawnego stwierdzić należy, iż niedopuszczalna jest droga postępowania sądowoadministracyjnego do rozstrzygnięcia żądania skarżącego. Roszczenia o odszkodowanie skarżący może dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Przemawia za tym treść art. 2 § l i 3 k.p.c. oraz art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika domniemanie właściwości sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.