II SA/Gd 164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 29 stycznia 2019 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2018 r., (dalej jako PINB), w zakresie terminu nałożonego przez organ obowiązku i wyznaczono nowy termin (pkt 2), w części zaś nałożonego obowiązku utrzymał decyzję w mocy (pkt 1). Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku na działce nr [...], zlokalizowanego w G. przy ul. S. 11, w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. S. 13. Jak ustalono, działka wraz z usytuowanym na nim budynkiem stanowi współwłasność R. L. w ¾ części i T. M. w ¼ części. Asumptem do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego była przesłana przez Sąd Rejonowy opinia biegłego z dnia 25 czerwca 2018 r., dotycząca przedmiotowej nieruchomości, sporządzona na okoliczność możliwości zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. Z opinii tej wynikało, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym i zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu jego użytkowników. W ocenie biegłego budynek ten powinien zostać wyłączony z użytkowania. PINB w dniu 7 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny, na które stawił się tylko R. L.. Jak ustalił organ sporny obiekt powstał w latach 30-tych ubiegłego wieku, a strona nie posiada żadnej dokumentacji związanej z jego budową lub użytkowaniem. W ocenie organu stan budynku jest zły i odpowiada ustaleniom poczynionym w opinii rzeczoznawcy z dnia 25 czerwca 2018 r. W szczególności stwierdzono liczne pęknięcia ścian konstrukcyjnych i stropu, brak części jednej ze ścian zewnętrznych (funkcję osłonową pełnią płyty styropianowe bez konstrukcji), pofałdowana powierzchnia dachu wskazuje na możliwość uszkodzeń konstrukcji dachowej. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, że budynek zagraża życiu, zatem zasadnym było zastosowanie trybu art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, i nakazanie współwłaścicielom obiektu opróżnienie budynku w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji, wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. pod nadzorem osoby uprawnionej doraźnych zabezpieczeń budynku przy ul. S. 11, w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, umieszczenia na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania obiektu, a także wygrodzenia w terminie do 31 grudnia 2018 r. terenu w sposób uniemożliwiający dostęp osób trzecich do budynku przy ul. S. 11. W odwołaniu od tej decyzji T. M.. zarzuciła, że nie została zawiadomiona o oględzinach, które odbyły się w dniu 7 sierpnia 2018 r., w związku z czym konieczne jest przeprowadzenie ponownych oględzin. Jak podał, swoją część budynku remontuje – wstawiła nowe okna i drzwi wejściowe, wymurowała komin i czeka na odbiór. W następnym roku chce wymienić pokrycie dachu. Zdaniem strony, należąca do niej część budynku nie jest w stanie, który zagraża życiu. R. L. w odwołaniu wskazał na niezasadność kierowania decyzji do współwłaścicieli budynku, gdyż nie ma między nimi porozumienia. Zdaniem skarżącego T. M. bezprawnie zajęła ¼ przysługującego skarżącemu udziału w budynku i wykonuje tam roboty, które nazywa remontem, choć polegają na demolowaniu budynku. Spowodowało to pękanie ściany w mieszkaniu skarżącego, co z kolei grozi katastrofą budowlaną. Jak zauważył odwołujący się, w opinii rzeczoznawcy to część zajęta przez współwłaścicielkę nie nadaje się nawet do chwilowego wykorzystywania na cele mieszkaniowe, a rzeczoznawca nie znalazł cech uzasadniających jego utrzymywanie. Ta część budynku powinna więc zostać rozebrana. Po rozpatrzeniu odwołań wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie nałożonych obowiązków. Uchylając natomiast decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązków, wyznaczył nowy termin opróżnienia budynku oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń i ogrodzenia terenu w sposób uniemożliwiający dostęp osób trzecich – do dnia 28 lutego 2019 r. WINB ustalił na podstawie zgromadzonego materiału, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną o bardzo niskim standardzie oraz znajduje się w stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu zdrowia i życia. Potwierdziły to zarówno własne ustalenia organu, jak i wnioski opinii rzeczoznawcy sporządzonej w toku postępowania przed sądem powszechnym. Dodatkowo autor opinii uznał, że ze względu na wielkość działki i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczona jest możliwość fizycznego podziału nieruchomości. WINB wskazał też na pismo organu pierwszej instancji z dnia 30 stycznia 2018 r. skierowane do T. M. przypominające, że użytkowanie komina w części zajmowanej przez stronę jest zakazane ze względu na rażąco zły stan techniczny. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo w sprawie ustalono, że sporny budynek jest w złym stanie technicznym, a jego dalsze użytkowanie zagraża bezpieczeństwu. W tym calu zasadne było orzeczenie nakazu jego opróżnienia w całości. W skardze R. L. zarzucił sprzeczne z Konstytucją pozbawienie go mieszkania, bez wskazania innego, narażając tym samym na bezdomność. Zarzucił, że nakazano mu dokonanie niezbędnych zabezpieczeń w sytuacji, gdy zły stan techniczny obiektu wynika wyłącznie z winy współwłaścicielki nieruchomości. Organ nie uwzględnił możliwości wyłączenia z użytkowania tylko części budynku zamiast całości. Skarżący zgodził z wnioskami opinii rzeczoznawcy, przy czym z opinii tej wynika, że część użytkowana przez skarżącego jest w wystarczająco dobrym stanie do bezpiecznego mieszkania, a po wykonaniu niezbędnych zabezpieczeń ta część budynku może być zalegalizowana. Końcowo strona wskazała, że T. M. nie mieszka i nigdy nie mieszkała w spornym budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2019 r. skarżący wyjaśnił, że to on jako pierwszy posłużył się pojęcie zagrożenia życia, odnosząc to jednak do konkretnych okoliczności sprawy, tj. robót prowadzonych przez współwłaścicielkę, które w ocenie strony grożą katastrofą budowlaną. Organ jednak źle odczytał intencje skarżącego, odnosząc te stwierdzenia do całego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga, choć nie z powodów w niej wskazanych, jest zasadna. Kontrola legalności dotyczy decyzji podjętej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego i nakładającej obowiązki w postaci wykonania doraźnych zabezpieczeń, wygrodzenia terenu i umieszczenia zawiadomienia o stanie zagrożenia. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do współwłaścicieli przedmiotowego budynku – R. L. i T. M. Organ nadzoru budowlanego nakazując opróżnienie powołał się na zaistnienie przesłanki określonej w art. 68 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, przesłanką opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96, LEX nr 43340). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 68 Prawa budowlanego ma zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, wymagających od organów nadzoru budowlanego podejmowania zdecydowanych kroków w celu ochrony takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Nie zwalnia to jednak tych organów od dokonania właściwych ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia, że istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania środków, opisanych w cytowanym przepisie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/10, dostępny w CBOSA na stronie www.nsa.gov.pl). Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, czy wyłączeniu go z użytkowania - z uwagi na konsekwencje takiej decyzji - musi być zatem poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, którego obligatoryjnym elementem, wynikającym z art. 68 Prawa budowlanego, są oględziny nieruchomości, potwierdzone protokołem, z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania jednego z tych nakazów, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku. W realiach niniejszej sprawy główny ciężar oceny prawidłowości wydanej decyzji sprowadza się do analizy materiału dowodowego, stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia, przy czym podstawowe znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 68 Prawa budowlanego ma dowód z oględzin nieruchomości. Jak ustalił organ i też wynika to z akt administracyjnych, postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na skutek pisma Sądu Rejonowego, przed którym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, przesłanego wraz z opinią biegłego sądowego z dnia 25 czerwca 2018 r., powołanego dla ustalenia możliwości zniesienia współwłasności przedmiotowego budynku. Poza dowodem z oględzin organy przeprowadziły zatem dodatkowo inny dowód, do czego też były uprawnione w świetle art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z oględzin bezsprzecznie wynika stan budynku opisany w decyzji drugiej instancji, jako zły, pokrywający się z opinią biegłego R. G. Z kolei w opinii biegłego znalazły się stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny "w warunkach zwykłego użytkowania należy traktować jako zagrażający zdrowiu użytkowników, a w warunkach obciążeń środowiskowych (wiatr i śnieg) użytkowanie może być związane z zagrożeniami dla życia i mienia osób korzystających z obiektu". Z ustaleń organów popartych zarówno dowodem z oględzin jak i dowodem z opinii biegłego, chociaż sporządzonym w innej sprawie, wynika zatem bezsprzecznie taki stan techniczny budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, który zagraża, bezpieczeństwu. Tak też ocenił organ nadzoru drugiej instancji zebrany materiał dowodowy, obejmujący także pismo Prokuratury Rejonowej z dnia 10 października 2018 r. o tym że budynek ze względu na stan techniczny nadaje się do wyburzenia, jak też pismo PINB skierowane do T. M. o zakazie użytkowania komina. Tak ustalony, niewątpliwie bardzo zły stan techniczny budynku, nie stanowi jednak w ocenie sądu dostatecznego dowodu na okoliczność zaistnienia przesłanki do nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego, gdyż zabrakło jednoznacznego ustalenia, że przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi zawaleniem. Jeżeli z opisanego w decyzji stanu tego budynku, popartego dowodem z oględzin, oraz z sugestii biegłego zawartej w opinii co do konieczności "wyłączenia go z użytkowania" można przyjąć, że jest to stan bezpośrednio grożący zawaleniem, to takie ustalenie i taka ocena powinna się wprost znaleźć w decyzji podjętej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Istotna jest również treść nakazu, a więc nakaz opróżnienia, czy nakaz wyłączenia z użytkowania, co powinno być dostosowane do ustalenia, czy w ogóle budynek jest zamieszkały. Niewątpliwie między współwłaścicielami jest spór zarówno co do stanu budynku jak i jego korzystania, niemniej nie sposób jednoznacznie wyprowadzić wniosków co do tego, czy ktoś w przedmiotowym budynku zamieszkuje. Z opinii biegłego można odczytać tyle, że część frontowa, wykorzystywana przez uczestniczkę "nie wykazuje oznak bieżącego wykorzystywania na cele mieszkalne". Część zaplecza wykorzystywana przez skarżącego "wykazuje oznaki bieżącego wykorzystywania na cele mieszkalne". Ta kwestia natomiast nie została jednoznacznie ustalona przez organy. Tymczasem trzeba zauważyć, że art. 68 Prawa budowlanego alternatywnie wskazuje na dwie możliwości w zakresie orzeczenia: nakazanie opróżnienia budynku oraz nakazanie wyłączenia budynku w całości lub w części z użytkowania. Obydwie dyspozycje związane są z zaistnieniem sytuacji określonej w hipotezie przepisu jako "potrzeba opróżnienia budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem". Przepis ten jednocześnie ma zastosowanie wyłącznie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, zarówno stały, jak i czasowy. Opróżnienie budynku a jego wyłączenie z użytkowania stanowią różne obowiązki: dla ustalenia, że spełniony został obowiązek wyłączenia z użytkowania wystarczy stwierdzenie, że w obiekcie nie przebywają ludzie (obiekt nie jest już przez nich użytkowany w celach pobytu). Natomiast obowiązek opróżnienia budynku dotyczy sytuacji, gdy zamieszkują w nim ludzie i oznacza też m.in. obowiązek usunięcia z budynku znajdujących się w nim przedmiotów. W każdym jednak przypadku, decyzja wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, z uwagi na daleko idące skutki dla właściciela, winna być poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym ustaleniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Ocena taka musi odbywać się w kategoriach technicznych i mieć potwierdzenie w ustaleniach wynikających z oględzin. Kluczowe jest natomiast stwierdzenie, że taki stan techniczny powoduje, iż budynek lub jego część bezpośrednio grozi zawaleniem, gdyż to właśnie bezpośrednia groźba zawalenia budynku jest przesłanką wydania decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego, a nie nawet jego bardzo zły stan techniczny. Tymczasem w niniejszej sprawie udokumentowany został w sposób niewątpliwy zły stan techniczny budynku, ale bez dalszych wniosków co do tego, czy bezpośrednio grozi zawaleniem. Ocena zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa zawalenia budynku nie jest na tyle jednoznaczna, aby uprawniała do wydania zaskarżonej decyzji, która z instytucjonalnego punktu widzenia ma charakter wyjątkowy. W konsekwencji, wskazane uchybienia stanowią zarówno o niedostatkach postępowania wyjaśniającego jak i niedostatecznie przekonywującej ocenie materiału dowodowego, a więc naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące przedwczesnym zastosowaniu art. 68 Prawa budowlanego. Dalej, stosownie do treści art. 107 k.p.a., jednym ze składników decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne, które w myśl § 3 powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem rozstrzygając sprawę organ administracji jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które fakty uznaje za udowodnione, a ponadto dokonując takiego wskazania nie może uchylić się od wyraźnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał te fakty za udowodnione. Niezależnie od powyższego organ nie odniósł się do zarzutu odwołania R. L. co do możliwości ograniczenia nakazu co do części budynku, tej części, która według opinii biegłego nie wykazuje cech zamieszkania. Zarzut ten został powtórzony w skardze, ale wobec braku ustaleń organu i odniesienia się do tej kwestii sąd nie może zająć stanowiska co do zasadności takich twierdzeń. Opisane uchybienia procesowe spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji uzupełni zebrany materiał dowodowy o jednoznaczne ustalenie, czy budynek wykorzystywany jest na funkcję mieszkalną choćby częściowo oraz dokona takiej oceny, która zmierzać będzie do stanowczego przyjęcia lub wykluczenia bezpośredniej groźby zawalenia budynku lub wyłącznie jego części. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących zawinienia co do stanu technicznego budynku, nie mają one znaczenia dla treści nakazu ani adresatów obowiązku, o którym mowa w art. 68 Prawa budowlanego. Już z treści punktu 1 tego przepisu wynika, że decyzję kieruje się do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Co do zasady obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość adresata decyzji, to jest właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Kierując zatem nakaz opróżnienia przedmiotowego obiektu budowlanego do współwłaścicieli budynku organy nie naruszyły przepisów prawa. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Zebrany i uzupełniony materiał dowodowy dotyczący przedmiotowego obiektu budowlanego będzie podlegać analizie pod kątem zastosowania adekwatnych przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego.