II SA/Gd 165/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Ż. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Skarżąca Ż. W. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 listopada 2008 r. o nakazaniu skarżącej oraz H. G. i W. G. rozebrania trzech drewnianych obiektów budowlanych, jednego o funkcji rekreacyjnej, drugiego o funkcji gospodarczej i ustępu, znajdujących się na działce nr [[...]] w K. Z akt sprawy wynika następujący stan sprawy. Pismem z 2 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [[...]] w K. W dniu 16 kwietnia 2007 r. przeprowadzono oględziny wskazanej działki, na które stawiła się H. G. – matka skarżącej, działająca jako jej pełnomocnik. Postanowieniem z 24 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane na działce nr [[...]] i nałożył na skarżącą oraz H. G. i W. G. obowiązek przedłożenia do 30 czerwca 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanych na tej działce obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że obiekty budowlane na działce nr [[...]] zostały przez osoby wskazane w postanowieniu postawione bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1997 r. W dniu 25 czerwca 2007 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął odpis pisma H. i W. G. z 18 czerwca 2007 r. skierowanego do Wójta Gminy, w którym wnosili oni w związku z postanowieniem z 24 maja 2007 r. o wydanie zaświadczenia. Decyzją z 6 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącej oraz H. i W. G. rozebrać nietrwale związany z gruntem drewniany obiekt budowlany o funkcji rekreacyjnej, drewniany nietrwale związany z gruntem budynek gospodarczy oraz drewniany ustęp, stojące na działce nr [[...]] w K. Uzasadniając decyzję wskazano, że na podstawie oświadczenia H. G. ustalono, iż H. i W. G. oraz skarżąca wspólnie w 1997 r. wybudowali wskazane obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania H. i W. G., w którym odwołujący się nie kwestionowali żadnych ustaleń organu pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 października 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 sierpnia 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uwzględnienia odwołania był fakt niezastosowania art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wykluczającego stosowanie do 1 stycznia 2008 r. art. 48-49b Prawa budowlanego w sytuacji, gdy samowolna budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. i przed 11 lipca 1998 r. oraz do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie tej budowy. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na właścicielach obiektu budowlanego spoczywa obowiązek uzyskania do 31 grudnia 2007 r. pozwolenia na użytkowanie. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 23 października 2007 r., doręczonym H. i W. G. 29 października 2007 r. zawiadomił, że sprawa samowolnej zabudowy działki nr [[...]] zostanie rozpoznana po 1 stycznia 2008 r. Jednocześnie poinformował o obowiązku właściciela samowolnie postawionych obiektów budowlanych uzyskania do 31 grudnia 2007 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowieniem z 25 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wstrzymał roboty budowlane na działce nr [[...]] i nałożył na skarżącą oraz H. i W. G. obowiązki takie jak w postanowieniu z 24 maja 2007 r. z tym, że termin ich wykonania określił na dzień 31 sierpnia 2008 r. i nie domagał się, aby decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna w chwili wszczęcia postępowania. Uzasadniając to postanowienie, poza powtórzeniem dotychczasowych ustaleń, zaznaczono, że nie został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Następnie decyzją z 12 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącej oraz H. i W. G. rozebrać opisane w decyzji obiekty budowlane, znajdujące się na działce nr [[...]] w K. Uzasadniając swoją decyzję organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z 25 marca 2008 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżąca oraz H. i W. G. W odwołaniu zarzucili, że nakaz rozbiórki narusza ich prawo własności i słuszny interes obywateli nabywających nieruchomość w dobrej wierze. Podnieśli też, że zabudowa, której dotyczy sprawa, nie wpływa negatywnie na środowisko naturalne. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przedstawił stan sprawy i wyjaśnił, że budowa obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę, gdyż nie zachodziły przypadki zwolnienia od uzyskania takiego pozwolenia wskazane w art. 29-31 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że wobec naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie zasadnie wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków. Z kolei wobec niewykonania tych obowiązków zasadnie, w ocenie organu odwoławczego, wydano nakaz rozbiórki. Skargę na decyzję z 18 lutego 2009 r. wniosła, jak wyjaśniono na podstawie pisma z 2 kwietnia 2009 r., jedynie Ż. W. W skardze przyznano, że w 1997 r. skarżąca oraz H. i W. G. wybudowali domek rekreacyjny, budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania drewna oraz ustęp. Dalej w skardze przedstawiono przebieg postępowania w tym także czynności podejmowanych w Urzędzie Gminy. Z twierdzeń tych oraz załączonych do skargi dokumentów wynika, że H. i W. G. zwrócili się 20 czerwca 2007 r. do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego na działce nr [[...]] z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wójt Gminy postanowieniem z 29 czerwca 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia. Zażalenie od tego postanowienia nie zostało wniesione. H. i W. G. dwukrotnie (3 sierpnia 2007 r. i 4 sierpnia 2007 r.) zwracali się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [[...]] parterowej altany o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, jednakże podania te zostały pozostawione bez rozpoznania z powodu ich nieuzupełnienia. Ze skargi wynika, że skarżąca zarzuca organom stawianie niewykonalnych warunków zalegalizowania obiektów budowlanych i formułowanie nielogicznych i niezrozumiałych rozstrzygnięć. Ponadto na rozprawie zarzucono, że obiekty budowlane, których dotyczy sprawa nie wymagały w chwili budowy (w 1997 r.) pozwolenia na budowę, gdyż nie mają fundamentów. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że domek rekreacyjny ma wraz z altaną 5 na 6 m. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut, że wybudowanie obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa nie wymagało pozwolenia, gdyż nie były one posadowione na fundamentach. Otóż w żadnym czasie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) posadowienie obiektu budowlanego na fundamentach nie było kryterium, od którego zależało, czy wzniesienie takiego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę. Brak trwałego związania z gruntem, co może być wynikiem braku fundamentów, jest jednym z kryteriów uznania obiektu budowlanego za tymczasowy obiekt budowlany. Jednakże również posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, co wynikało i wynika m.in. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w którym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono tymczasowe obiekty budowlane, przewidziane do użytkowania w określonym miejscu przez nie dłużej niż 120 dni. Zauważyć też należy, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do najpierw 10 m2, później 25 m2 została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od 11 lipca 2003 r., na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Zatem, skoro nie jest kwestionowane, że obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, a więc zarówno domek, jak i budynek gospodarczy i ustęp zostały wybudowane w 1997 r., to prawidłowo organy administracji ustaliły, że ich budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zaznaczyć też należy, że zwolnienie budowy obiektów gospodarczych o określonej, niewielkiej powierzchni zabudowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznaczało wyjęcia ich spod reglamentacji administracyjnej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa takich obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei wybudowanie ich bez tego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, która jest likwidowana w trybie określonym w art. 49b Prawa budowlanego, który podobnie, jak w przypadku art. 48 Prawa budowlanego wymaga wykazania zaświadczeniem wójta gminy, że zabudowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, skoro skarżąca nie twierdzi, aby dokonała zgłoszenia budowy budynków gospodarczych rozróżnienie występującej samowoli budowlanej na polegającą na braku wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku domku rekreacyjnego i niedokonania zgłoszenia właściwemu organowi w przypadku budynku gospodarczego i ustępu nie ma istotnego znaczenia, przy czym należy podkreślić, że w ocenie Sądu, z uwagi na czas postawienia wszystkich trzech obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, prawidłowe jest ustalenie, że budowa wszystkich ich trzech wymagała pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano w rozpoznawanej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo też w rozpoznawanej sprawie "zawieszono" stosowanie tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw do dnia 1 stycznia 2008 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665). Organ odwoławczy uchylił w związku z tym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 sierpnia 2007 r., która czasowego zawieszenia stosowania powołanego przepisu nie uwzględniała i wyjaśnił skarżącej co winna uczynić, aby zalegalizować samowolnie postawione obiekty budowlane. Wyjaśnienia te zostały powtórzone w piśmie organu pierwszej instancji z 23 października 2007 r. Mimo tego skarżąca oraz H. i W. G. nie wystąpili o wydanie pozwolenia na użytkowanie, mimo że mieli na to jeszcze dwa miesiące. Osoby te, jak wynika z ich twierdzeń oraz dołączonych do skargi dokumentów, nie doprowadziły też do końca postępowań, które mogły spowodować wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z 24 maja 2007 r., dopuszczając, aby zakończyły się one jeszcze w 2007 r. w sposób dla nich niekorzystny. Istotne jest, że po ponownym nałożeniu obowiązków, już po 1 stycznia 2008 r., a więc w czasie, kiedy art. 48 Prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu mógł być stosowany, nie wszczęto ponownie postępowań, które mogły doprowadzić do wykonania nałożonych na nich obowiązków. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom administracji, aby niezasadnie zastosowały najpierw art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydając postanowienie z 25 marca 2008 r. i następnie, wobec niewykonania nałożonych obowiązków, art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji były wystarczająco jasno sformułowane, aby mogły być zrozumiałe dla każdego. Wstrzymanie robót budowlanych, mimo że oczywiste jest, że zostały one wykonane, wynika z dosłownej treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i jakkolwiek dopuszczalna jest wykładnia, według której w takiej sytuacji tą część przepisu można pominąć, to niepominięcie jej nie jest uchybieniem, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jeżeli skarżąca odbierała, niektóre ze stwierdzeń organów, jako niezrozumiałe, to winna była zwrócić się do tychże organów o stosowane wyjaśnienie. Z akt sprawy i twierdzeń skarżącej wynika, że nie uczyniła tego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.