II SA/Gd 165/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/2406/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. P. H. (dalej jako: skarżący, inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 18 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/2406/24, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. (dalej jako: Burmistrz) z 13 marca 2024 r., nr UN-Z.6730.561.2023.AB, wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 9 października 2023 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...], obręb Ł., gmina Ż. W dniu 22 grudnia 2024 r. inwestor zmienił zamierzenie budowlane z 5 budynków rekreacji indywidualnej na 36 budynków rekreacji indywidualnej. Do pisma załączył koncepcję zagospodarowania terenu, charakterystykę inwestycji oraz zapewnienia gestorów sieci, m.in. w zakresie dostaw wody dla 53 budynków letniskowych, 1 budynku usługowego i 2 budynków gospodarczych. Decyzją z 13 marca 2024 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków rekreacji indywidualnej na terenie dziatki nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina Ż., uznając – w oparciu o wyniki analizy funkcji cech zabudowy – że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, tj. w żaden sposób nie będzie korespondować z istniejącą na sąsiednich nieruchomościach zabudową. Wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji rekreacyjnej, lecz z uwagi na sposób usytuowania i intensywność tej zabudowy, planowana inwestycja nie będzie stanowić dobrego sąsiedztwa dla już istniejącej zabudowy. Zdaniem organu rekreacja indywidualna jest przeznaczona dla odpoczynku właściciela, a nie - jak wnioskuje inwestor, wypoczynku dla szerokiego kręgu odbiorców W terenie analizowanym nie ma zabudowy, która kontynuowałaby zamierzenie jakie planuje inwestor, tj. zespół budynków rekreacji indywidualnej. Z analizy wynika bowiem, że wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym reprezentują ten sam schemat, tj. 1 budynek rekreacyjny na 1 działce o powierzchni od ok. 500 do 900 m2. Ponadto taka realizacja zabudowy doprowadziłaby do powstania nowego rodzaju "ośrodka wypoczynkowego" na obszarze użytkowanym głównie w sposób bardzo swoisty. Organ przywołał nadto uwagi i zastrzeżenia, jakie wpłynęły w toku postępowania, dotyczące sprzeciwu mieszkańców wobec przedmiotowej inwestycji, stanowiącej według nich budowę ośrodka wypoczynkowego i prowadzenie działalności gospodarczej z zakresu turystyki, co będzie miało wpływ na mieszkańców terenów sąsiednich, jak i całej miejscowości. Wskazywano, że inwestycja - ze względu na jej rozmiar, wymaga zaprojektowania i uruchomienia oczyszczalni ścieków, gdyż wywóz nieczystości powodować będzie paraliż komunikacyjny; wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko, analizy hałasu i wzrostu natężenia ruchu kołowego oraz pieszego z uwagi na to, że obecna infrastruktura uniemożliwia obsługę ruchu samochodowego w trakcie budowy oraz po zakończeniu budowy. Zarzucono też, że planowana inwestycja pogłębi problem niedoboru wody w miejscowości. Zdaniem mieszkańców budowa 36 budynków zgłoszonych jako rekreacji indywidualnej jest próbą ominięcia przepisów i wymogów prawa dotyczących budowy ośrodków wczasowych. W odwołaniu do tej decyzji inwestor wskazał na brak podstawy prawnej umożliwiającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy na realizację budynków rekreacji indywidulanej w przepisach powszechnie obowiązujących, w związku z liczbą działek, na których jest realizowana zabudowa. W jego ocenie nie ma wątpliwości, że inwestycja składająca się z wielu obiektów budowlanych może być realizowana na jednej działce. Ponadto, w definicji budynku rekreacji indywidualnej zawartej w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", nie ma - wbrew twierdzeniom organu - wymogu, aby budynek ten był przeznaczony do okresowego wypoczynku jego właściciela i na zaspokajanie jego potrzeb. Nie ma w tej definicji warunku, iż obiekt taki "nie może służyć prowadzeniu działalności usługowej", a także nie wynika z tej definicji, iż cel domku rekreacji indywidualnej "wyklucza więc możliwość wynajmu". Zdaniem odwołującego się, dokonana przez organ wykładnia ww. pojęcia jest rozszerzająca, a tym samym niezgodna z zasadami. Wobec tego, w ocenie inwestora, zasady dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił przy tym, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki służące rekreacji indywidualnej, tym samym projektowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji. Także w zakresie pozostałych wskaźników inwestycja nie odbiega od innych analizowanych budynków, zresztą organ nie kwestionuje tych parametrów. Decyzją z 18 grudnia 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że organ ten wykazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji stanowią grunty rolne o klasie RIVb i RV, a front terenu działki wynosi 110 m, wobec czego dla inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 330 m. Przez teren działki przebiega linia napowietrzna najwyższych napięć 220 kV, a część obszaru objętego inwestycją znajduje się w obrębie pasa technologicznego (zgodnie z załącznikiem graficznym) napowietrznej elektroenergetycznej linii przesyłowej o napięciu 220 kV relacji [...], o szerokości 50 m (po 25 m od osi linii w obu kierunkach w rzucie poziomym). W pasie technologicznym linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV obowiązują ograniczenia w użytkowaniu, tj. w pasach technologicznych linii obowiązuje zakaz realizacji budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej oraz obiektów budowlanych przeznczonych na stały pobyt ludzi. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż planowana zabudowa uwzględnia przebieg istniejącej linii wysokiego napięcia. Dalej organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa rekreacyjna. Działka nr [...] położona jest przy drodze gminnej - ul. B. Wzdłuż ulicy B. zlokalizowane są przede wszystkim gospodarstwa rolne (dz. nr [...]-[...]) oraz zabudowa mieszkalna z budynkami gospodarczymi (dz. nr [...]-[..]). Zabudowa wzdłuż ulicy B. oraz ulic prostopadłych, tj. ul. J. i ul. B. jest rozproszona, zagęszcza się przy północno-zachodniej części obszaru analizowanego, gdzie występują skupiska zabudowy mieszkalnej oraz zabudowy rekreacyjnej. Mimo jednak tego, że obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji rekreacyjnej, to z uwagi na sposób usytuowania i intensywność budynków (ilość) planowana inwestycja nie będzie stanowić dobrego sąsiedztwa dla już istniejącej zabudowy. W terenie analizowanym nie ma bowiem zabudowy, która kontynuowałaby zamierzenie jakie planuje inwestor, tj. zespół budynków rekreacji indywidualnej. Wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym reprezentują ten sam schemat, tj. 1 budynek rekreacyjny na 1 działce o powierzchni od ok. 500 do 900 m2. Ponadto taka realizacja zabudowy doprowadziłaby do powstania nowego rodzaju "ośrodka wypoczynkowego" na obszarze użytkowanym głównie w sposób bardzo swoisty. Mając to na uwadze Kolegium podkreśliło, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Tworzenie nowej idei planistycznej dla wnioskowanej działki w postaci zespołu budynków rekreacji indywidualnej na miarę ośrodka wypoczynkowego, bez właściwego sąsiedztwa urbanistycznego nie stanowi kontynuacji zastanego sposobu zagospodarowania. Planowana inwestycja jest bowiem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym sposobem zagospodarowania. Bezspornie zatem nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w wyznaczonym obszarze analizowanym, w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji brak jest zabudowy, dostępnej z tej samej drogi gminnej, o parametrach odpowiednich jak we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem I instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a charakter tego naruszenia był rażący; art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest wiarygodna i może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, tj. braku wiarygodności przeprowadzonej na potrzeby sprawy analizy urbanistycznej; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza, czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania; art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ II instancji decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej; art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie ustaleń organu I instancji i brak przeprowadzenia własnego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej sporządzonej przez uprawnioną urbanistkę P.Ż. - załączonej do skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, na które powoływał się organ, nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak, uznając możliwość posłużenia się zawartą w § 3 pkt 7 tego rozporządzenia definicją budynku rekreacji indywidualnej, nie sposób wywieść – jak uczyniły to organy – dla kogo ten wypoczynek jest przeznaczony, czy jedynie dla właściciela domku, czy też jego rodziny, znajomych czy też osób obcych, którym właściciel ten domek udostępni. Organ I instancji dokonał więc daleko idącej nadinterpretacji przepisów, które dodatkowo nie mają zastosowania na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ zbyt dużą uwagę przyłożył do stanowiska stron postępowania i stawianego przez nich zarzutu, że inwestycja stanowi realizację ośródka wczasowego. W tym zakresie przypomniano, że w obszarze analizowanym zidentyfikowano kilkanaście budynków rekreacji indywidualnej. Funkcja inwestycji objętej wnioskiem występuje więc w obszarze analizowanym, natomiast pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Tym samym organ niezgodne z wnioskiem inwestora stwierdził, że inwestycja będzie pełnić funkcję usługową, która nie występuje w obszarze analizy, choć to inwestor jest inicjatorem postępowania i on określa jego zakres, a organ nie ma podstaw do ingerowania we wniosek. Zauważono też, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby budowa więcej niż 1 budynku rekreacji indywidualnej zmieniała funkcję całego zamierzenia inwestycyjnego. Nie wiadomo też od budowy ilu budynków rekreacji indywidualnej zaczynałaby się funkcja usługowa inwestycji. Odnosząc się do naruszeń procesowych organu odwoławczego skarżący stwierdził, że organ ten bezkrytycznie przyjął wnioski, do jakich doszedł Burmistrz, kopiując obszerne fragmenty tekstu z analizy urbanistycznej bez cudzysłowu, co mogło mylnie wskazywać, iż są to jego własne rozważania. Kolegium więc zaniechało przeprowadzenia własnego rozpoznania sprawy, a przy tym zaaprobowało decyzję wydaną na podstawie błędnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Z kolei o nieprawidłowości sporządzonej w sprawie analizy świadczy dowód z analizy wykonanej na zlecenie skarżącego. Przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 19 marca 2025 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 27 marca 2025 r. uczestnik postepowania – P. B., wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W kolejnym piśmie procesowym z 27 marca 2025 r., wniesionym przez P. B., A. B., E. P., B. P., D. M. oraz A. M. zwrócono uwagę, że nowo planowana inwestycja zupełnie nie wpisuje się w obecną zabudowę miejscowości oraz jej charakter wiejski. Wprawdzie w okolicy - oprócz zabudowy osadniczej, gospodarczej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowane są pojedyncze budynki rekreacji, ale wyłącznie indywidualne i usytuowane zgodnie z zasadą: jedna działka - jeden budynek. Budynki te są użytkowane wyłącznie przez ich właścicieli i nie mają charakteru obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Zauważono, że Burmistrz Gminy Ż. już kilkukrotnie odmówił wydania warunków zabudowy zgodnych z wnioskami inwestora. Jedna z tych decyzji została podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Inwestor natomiast nie jest mieszkańcem Ł., ani gminy. Przedmiotową działkę nabył w drodze licytacji komorniczej z zamiarem stworzenia na tym terenie ośrodka wczasowego celem prowadzenia działalności gospodarczej i czerpania zysków z tego przedsięwzięcia. O tych zamiarach inwestor osobiście informował na spotkaniu wiejskim w dniu 16 lutego 2023 r. w obecności mieszkańców Ł., przedstawicieli Rady Gminy oraz Burmistrza Gminy Ż.. Inwestycja wpłynęłaby negatywnie na stan drogi dojazdowej do domów uczestników, stanowiłaby zagrożenie dla pieszych ponadnormatywnym ruchem samochodów na wąskiej wiejskiej drodze bez chodnika, zniszczonych terenów zielonych w okolicy a przede wszystkim znacznego ograniczenia dostępu do wody pitnej z powodu corocznych problemów z dostarczaną wodą przez miejscowy wodociąg. Charakter spokojnej miejscowości zostałby przekształcony w typową miejscowość turystyczną a spokój i bezpieczeństwo mieszkańców zostałby zakłócony w sposób trwały. W piśmie podano też, że na spotkaniu wiejskim, które miało miejsce 10 września 2024 r. w sprawie konsultacji dotyczących planowanej inwestycji przy ulicy B. - budowa ośrodka wypoczynkowego (działka [...]), ponad 80 osób, mieszkańców Ł., wyraziło swój pisemny sprzeciw dla planów inwestora. Dokumenty dotyczące tego spotkania znajdują się w Urzędzie Gminy Ż.. Ponadto, do Urzędu Gminy w Ż. wpłynęło ponad 130 wniosków i uwag do opracowywanego planu ogólnego gminy Ż. o wprowadzeniu zakazu budowy obiektów służącym turystyce w tej miejscowości. Wnioski te zostały złożone przez mieszkańców Ł., aby zagwarantować, że w miejscowości nie powstaną obiekty, które zaburzą rytm zabudowy wsi. Na rozprawie uczestnik postępowania P. B. wyjaśnił, że wniosek rozpoznawany w tej sprawie jest jednym z kilku wniosków, które złożył skarżący. Między innymi w 2022 roku złożył wniosek o warunki zabudowy dla 53 budynków letniskowych, budynku usługowego oraz 2 budynków gospodarczych i organy odmówiły mu wydania decyzji dla tej inwestycji. W dniu 29 kwietnia 2025 r. Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Ł., w tym dla działki inwestora. Uczestnik wskazał także na zapisy studium dotyczące Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina Ż. Jak wynika z wydanych decyzji, przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w stanie prawnym obowiązującym do 23 września 2023 r. – art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), tj. brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy administracji uznały bowiem, że choć w sąsiedztwie występuje zabudowa rekreacji indywidualnej, to planowane zamierzenie budowlane – obejmujące budowę 36 budynków rekreacji indywidualnej na jednej działce – z uwagi na intensywność wykorzystania terenu i sposób zagospodarowania działki, nie może stanowić kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się objęta wnioskiem działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wniosek skarżącego o warunki zabudowy należało procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy statuuje art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 przewiduje, że łącznie muszą być spełnione następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W rozważanym wypadku kluczowy był wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonej funkcji i cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak słusznie wskazano w skardze, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozumie pojęcie "kontynuacja funkcji", nie jako tożsamość planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanego przeznaczenia budynku, lecz jako możliwość uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyroki NSA z: 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2324/20; z dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA; art. 61 Nb 2 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski, Warszawa 2023; A. Despot - Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61 i powołane tam orzecznictwo). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można zatem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa - pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z: 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22; 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21; 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, CBOSA). Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga bowiem zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17, CBOSA). Stanowisko to Sąd w pełni popiera, jednak w tym przypadku nie można uznać, że planowane zamierzenie będzie stanowić dobre sąsiedztwo dla już istniejącej zabudowy. Planowana zabudowa - określona jako budynki rekreacji indywidualnej, tylko bowiem z nazwy powtarza zastaną w obszarze analizowanym funkcję. W obszarze tym – oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej i zabudowy zagrodowej, stwierdzono bowiem występowanie budynków rekreacji indywidualnej, do których jednak planowana inwestycja – ze względu na jej parametry - nie nawiązuje. Należy w tym miejscu podkreślić, że inwertor planuje budowę na jednej działce 36 budynków rekreacji indywidualnej, natomiast przy rozważaniu zasady dobrego sąsiedztwa należy uwzględniać nie tylko samą funkcję zabudowy, lecz również zagospodarowanie terenu i intensywność wykorzystania terenu. Wskazuje na to wprost art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie [...] zagospodarowania terenu, w tym [...] intensywności wykorzystania terenu". Dlatego o ile formalnie sama funkcja planowanej zabudowy powtarza jedną z funkcji zastanych w obszarze analizowanym, to wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (parametry, cechy, wskaźniki a także sposób zagospodarowania oraz intensywność wykorzystania terenu) muszą zostać spełnione łącznie, aby stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić dobre sąsiedztwo, a co za tym idzie - wpisze się w zastany ład przestrzenny. W tym zaś wypadku budowa 36 budynków rekreacji indywidualnej nie jest do pogodzenia z istniejącą w obszarze zabudową rekreacji indywidualnej ze względu właśnie na planowany sposób zagospodarowania działki inwestora i intensywność wykorzystania terenu (kilkadziesiąt budynków na jednej działce). Żadna bowiem działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana intensywną zabudową rekreacji indywidualnej, jak planuje inwestor. Działki te zagospodarowane są w sposób wyraźnie eksponowany zarówno w sporządzonej w tej sprawie analizie, jak i w decyzjach organów obu instancji – to znaczy, jedna działka o niewielkiej powierzchni (od 500 do 900 m2 ) i na niej jeden budynek rekreacji indywidualnej, i w taki sposób zagospodarowania nie wpisuje się przedmiotowa inwestycja. Nie harmonizuje się ona z zastanym ładem przestrzennym. Organy stwierdziły też, co kwestionuje skarżący, że w rzeczywistości skarżący planuje budowę ośrodka wypoczynkowego, ponieważ projektowane przez niego domy mają służyć zbiorowemu wypoczynkowi, nie zaś rekreacji indywidualnej właściciela działki i jego rodziny. Skarżący podnosi natomiast, że definicja "budynku rekreacji indywidualnej" wskazana w § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie wskazuje, dla kogo ma być przeznaczony budynek rekreacji indywidualnej – dla właściciela zabudowy, jego rodziny, znajomych, czy też obcych osób. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że o ile przepisy cytowanego rozporządzenia istotnie nie wskazują, kto ma korzystać z rekreacyjnej funkcji omawianej zabudowy, ani nie limitują ilości takich budynków na działce, to w doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, iż z samego przymiotnika "indywidualnie" można wyinterpretować, że chodzi o budynek przeznaczony do odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie potrzeb innych osób. Kluczowy jest tu przymiotnik "indywidualny", a więc odnoszący się – w kontekście późniejszego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – do osoby właściciela/użytkownika wieczystego itd. oraz jego rodziny, nie zaś osób trzecich, wypoczywających tam w ramach usługi noclegowej (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 7/21; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 243/17, CBOSA). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni popiera, wobec czego należało uznać, że planowana skala i intensywność wykorzystania terenu przeczą indywidualnemu charakterowi projektowanych budynków. Przeczy temu także treść zapewnień gestorów, załączonych do zmiany wniosku z 22 grudnia 2023 r. Z zapewnienia Spółki [...] Sp. z o.o. z 27 października 2022 r. wynika, że gestor zapewni dostawy wody dla planowanej zabudowy polegającej na budowie 53 budynków letniskowych, 1 budynku usługowego oraz 2 budynków gospodarczych na terenie działki nr [...]. Także E. w piśmie z 12 października 2022 r. zapewniła dostawy energii elektrycznej o mocy 450 kW do 53 budynków letniskowych, 1 budynku usługowego oraz 2 budynków gospodarczych na terenie działki nr [...]. Wprawdzie na mocy przedmiotowego wniosku skarżący ubiega się o warunki zabudowy dla 36 budynków, lecz ww. zapewnienia przedłożone do tego wniosku wskazują, że zamiary inwestora były szersze (w sumie 53 budynki letniskowe), a dodatkowo obejmowały także budynek usługowy, który trudno uznać za element związany z zabudową rekreacji indywidualnej w przedstawionym wyżej rozumieniu, tj. służący właścicielowi i jego potrzebom wypoczynkowym. Tak duża ilość budynków rekreacji indywidualnej, podobnie jak planowane połączenie jej z budynkiem usługowym i budynkami gospodarczymi, wyraźnie wskazuje na zamiar inwestora – usługowy/turystyczny. Nie sposób więc zgodzić się z tezą, że wybudowanie 36 budynków rekreacyjnych na jednej działce nadal ma charakter zabudowy rekreacyjnej "indywidualnej". Ilość planowanych budynków - wpływająca na intensywność wykorzystania terenu, prowadzi do wniosku, że adresatem rekreacji na działce nr [...] nie będzie jej właściciel i jego rodzina oraz znajomi. Już z samego bowiem doświadczenia życiowego wynika, że tak rozległa inwestycja (36 budynków rekreacyjnych) nie będzie służyć tylko właścicielowi działki, choćby miał rozległą rodzinę i grono znajomych. Planowana zabudowa nie będzie zatem spełniać w istocie funkcji rekreacji indywidualnej, lecz rekreacji o charakterze usługowym - turystycznym. Mając to na uwadze Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że inwestycja objęta wnioskiem, obejmująca budowę 36 budynków rekreacyjnych, nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla zabudowy rekreacji indywidualnej zastanej w obszarze analizowanym. Choć formalnie planowane budynki zostały bowiem określone jako budynki rekreacji indywidualnej, to sposób zagospodarowania terenu oraz intensywność jego wykorzystania nie wpisuje się w zagospodarowanie terenów sąsiednich, zabudowanych budynkami rekreacji indywidualnej. Budowa 36 budynków rekreacyjnych na jednej działce nie kontynuuje zagospodarowania i intensywności wykorzystania terenów, gdzie na jednej, niedużej działce istnieje jeden budynek rekreacji indywidualnej, a więc nie został spełniony jeden z elementów dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Orzekające organy dokonały więc prawidłowej wykładni ww. przepisu, która nie nosi znamion wykładni rozszerzającej i prawidłowo go w tej sprawie zastosowały. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nieprawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej i przyjęcia jej ustaleń przez organy jako podstawy wydanych decyzji należy wskazać, że w ocenie Sądu analiza ta prawidłowo zidentyfikowała w obszarze analizowanym poszczególne funkcje zabudowy, w tym funkcję rekreacji indywidualnej, przedstawiła szczegółowe parametry nieruchomości położonych w granicach obszaru, a także prawidłowo uwzględniła we wnioskach takie elementy jak "zagospodarowanie terenu" oraz "intensywność wykorzystania terenu", jak przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i słusznie wywiodła, że planowana zabudowa nie kontynuuje tych wartości. Ustalenia te mogły stać się podstawą wydanych decyzji. Także uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć nie budzą wątpliwości Sądu. Istotnie uzasadnienie Kolegium w swej treści odpowiada wnioskom analizy, a sposób redakcji uzasadnienia tworzy wrażenie, iż jest to ocena własna organu, lecz nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarówno organy, jak i Sąd uznały, że ww. analiza została sporządzona prawidłowo, a jej wnioski są słuszne, zatem przytoczenie w uzasadnieniu jej treści jako własnej, w okolicznościach sprawy należy uznać za dopuszczalne. Ponadto o tym, że Kolegium dokonało własnej oceny, wskazuje zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że tworzenie dla wnioskowanej działki nowej idei planistycznej, na podstawie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy, w postaci zespołu 36 budynków rekreacji indywidualnej - na miarę ośrodka wypoczynkowego, bez właściwego sąsiedztwa urbanistycznego nie stanowi kontynuacji zastanego sposobu zagospodarowania. Natomiast nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja, z uwagi na jej rozmiar - 36 budynków rekreacji indywidualnej, istotnie wpłynęłaby na zastany sposób zagospodarowania, kształtując tym samym nowy ład przestrzenny terenu. Treść ta nie jest powtórzeniem wniosków analizy, co wynika z porównania obu tekstów. Zatem ocena własna Kolegium i jej uzasadnienie, choć lakoniczne, nie stanowią o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 i art. 11 k.p.a. Zasadnie przy tym organy – analizując tę sprawę – wykorzystały definicję budynku rekreacji indywidualnej zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wprawdzie jest to definicja stworzona dla potrzeb prawa budowlanego, jednak nie można pominąć, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy – jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Ustalanie parametrów dla danej inwestycji budowlanej nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, tj. nie naruszają art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę – jak niezasadną - oddalił. Sąd - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - nie uwzględnił też wniosku o przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej sporządzonej przez P. Ż., gdyż dowód ten został sporządzony po wydaniu kontrolowanych decyzji, zatem nie może służyć do oceny legalności i podważenia prawidłowości tych rozstrzygnięć.