II SA/Gd 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. nakazać zwrócić skarżącej E. P. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia 14 czerwca 2009 r., [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 czerwca 2009 r. inwestora "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W., Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej sieci telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w K., gmina K. W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 23 listopada 2009 r., [...], Wojewoda w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. P. powołując się na naruszenie jej praw jako właścicielki działki sąsiedniej nr [...], przez którą inwestor pomimo braku prawa przejazdu i przechodu bądź służebności chce korzystać w celu zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. Wojewoda decyzją z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...], wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty K. i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 154 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia 24 listopada 2010 r. i utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozpoznając odwołanie E. P. od decyzji Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r., w sentencji decyzji Wojewody z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...], błędnie wpisano "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia" zamiast "utrzymuje się w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r ." Powyższy błąd wymagał uchylenia decyzji Wojewody z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...] w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Organ wskazał, że z uzasadnienia decyzji z dnia 24 listopada 2010 r., jak i z powołanej postawy prawnej wynikającej z przepisów k.p.a. jasno wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r., co świadczy o tym, że błędem było wpisanie w orzeczeniu słów o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie w decyzji tej, którą uznano za ostateczną, pouczono strony o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tą decyzję. E. P., zgodnie z tym pouczeniem, wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r., złożyła. Głównym zarzutem do wskazanej decyzji uczyniła brak dostępu do drogi publicznej z działki nr [...], na której jest zlokalizowana planowana inwestycja. Jedyny dostęp z tej działki do drogi publicznej może nastąpić przez jej nieruchomość, podczas gdy ona nie wyraziła na to nigdy zgody w żadnej formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2011 r. wezwano skarżącą do wyjaśnienia, czy skarży decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2010 r., czy decyzję tego organu z dnia 24 listopada 2010 r. W piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. skarżąca wyjaśniła, że skarży decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Wyjaśniając na wezwanie Sądu wątpliwości w kwestii przedmiotu zaskarżenia skarżąca w piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. potwierdziła, że skarży decyzję z dnia 2 grudnia 2010 r., a nie decyzję z 24 listopada 2010 r. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek zgłoszony w tym trybie bądź działania podjęte przez organ z urzędu uruchamiają postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź decyzji uchylającej lub zmieniającej taką decyzję. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, wedle którego przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. mamy do czynienia z nowym przedmiotem sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 154 jest decyzją nową, wydaną w pierwszej instancji (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143, LEX nr 9487; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 6952/97, LEX nr 44706; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., LEX 83821). Od decyzji wydanej w tym trybie służą środki zaskarżenia odpowiednie do szczebla struktury administracji publicznej, na którym załatwia się sprawę. Od decyzji wydanej w oparciu o art. 154 k.p.a. przysługuje stronie odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji, chyba że wydał ją naczelny organ administracji państwowej. Wówczas strona może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 568). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzją wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Wojewoda uchylił własną decyzję z dnia 24 listopada 2010 r., która w sentencji orzekała o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i jednocześnie przekazywała tą sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozpoznając odwołanie E. P. od decyzji Starosty K. z dnia 29 czerwca 2010 r. w następstwie błędu stanowiącego istotną omyłkę w pracy organu administracji w sentencji decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. wpisano "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia" zamiast "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r ." Powyższy błąd organ postanowił naprawić uruchamiając z urzędu postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 154 k.p.a. W następstwie tego wydana została zaskarżona decyzja. Wojewoda procedując w trybie art. 154 k.p.a. działał jako organ rozpoznający w I instancji. Przedmiotem prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było bowiem ustalenie przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody z dnia 24 listopada 2010 r. W postępowaniu tym przedmiotem postępowania nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja z dnia 2 grudnia 2010 r. była decyzją wydaną przez Wojewodę w pierwszej instancji w nowej sprawie, w stosunku do sprawy zakończonej decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. Od decyzji tej służyło stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w niniejszym przypadku, w oparciu o dyspozycję art. 88 ust. 1 i 2 w związku z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzja ta nie była zatem decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., albowiem służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od zaskarżonej decyzji, która została wydana w pierwszej instancji, służyło stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. Skoro zatem stronie służyło odwołanie od decyzji nieostatecznej, to złożenie skargi na decyzję pierwszoinstancyjną było niedopuszczalne. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia zastosowała. Pouczenie takie nie kreuje prawa do wniesienia skargi, natomiast może stanowić podstawę złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na marginesie wskazać należy, iż decyzja z dnia 24 listopada 2010 r. doręczona została skarżącej w dniu 7 grudnia 2010 r. 30 –dniowy termin na wniesienie skargi upłynął w dniu 6 stycznia 2011 r. Skarżąca wniosła skargę droga pocztową w dniu 7 stycznia 2011 r, więc po upływie terminu do wniesienia skargi na te decyzję. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, Sąd nakazał zwrócić skarżącej E. P. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.