II SA/Gd 167/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2019 r., sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy postanawia oddalić skargę. Wnioskiem z 26 sierpnia 2004 r. A. P. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o pow. 38 m² wraz z wiatą drewnianą o powierzchni 4m² na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K., gmina K., powiat p. W dniu 12 czerwca 2018 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek A. P. o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w Sądzie Rejonowym, sygn. akt [...], w sprawie ustanowienia służebności dróg dojazdowych do działki nr [..] położonej w obrębie K. Postanowieniem z 10 września 2018 r. Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ wielokrotnie zawieszał i podejmował postępowanie na wniosek A. P. I tak, postanowieniem z 27 listopada 2008 r. zawieszono postępowanie z uwagi na wniosek strony z 15 października 2008 r., ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie przejazdu i przechodu przez drogi wewnętrzne i działki, będące własnością Gminy. Postanowieniem z 2 grudnia 2011 r., działając na wniosek strony z 23 listopada 2011 r., podjęto zawieszone postepowanie. Następnie, postanowieniem z 17 stycznia 2012 r. ponownie zawieszono postępowanie ze względu na wniosek strony z 2 stycznia 2012 r., w którym żądano zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w Sądzie Rejonowym w sprawie dostępu działki wnioskodawczyni do drogi publicznej. Zawieszone postepowanie podjęto, na wniosek strony z 8 stycznia 2015 r., postanowieniem z 16 lutego 2015 r. Po raz kolejny zawieszono postępowanie w dniu 23 marca 2015 r. z tym samych przyczyn co poprzednio, tj. ze względu na toczące się postepowanie w Sądzie Rejonowym o wyznaczenie dostępu działki do drogi publicznej. Zawieszone postępowanie zostało podjęte na wniosek strony z 28 marca 2018 r. w dniu 4 kwietnia 2018 r. Powołując się na treść art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), Wójt wskazał, że pismem z 12 lipca 2018 r. zawiadomiono strony postępowania o złożonym wniosku A. P. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zawieszenie postępowania, gdyż brak jest oświadczeń woli dwóch osób. Tym samym, przesłanka braku sprzeciwu stron postępowania nie została spełniona. Wójt dodatkowo zaznaczył, że wniosek strony dotyczy terenu, na którym brak jest legalnej zabudowy. Nie można zapewnić ładu przestrzennego w stosunku do istniejącej nielegalnej zabudowy. Obiekty wzniesione nielegalnie nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla planowanej zabudowy. Ważnym interesem społecznym jest przywrócenie porządku w części obszaru gminy, gdzie znajdują się liczne samowole budowlane. Odnosząc się do treści wniosku A. P. z 12 czerwca 2018 r. organ stwierdził, że zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem w sądzie, w sprawie ustanowienia służebności dróg dojazdowych do działki nr [...] nie jest zagadnieniem wstępnym, ponieważ dostęp do drogi publicznej nie zależy od oceny ww. organu i nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1037, dalej jako u.p.z.p.). Jednym z tych warunków jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Nieruchomość musi posiadać dostęp do drogi w chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ organ bada czy nieruchomość ma taki dostęp zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. A. P. podjęła starania o ustanowienie służebności przejazdu i przychodu celem zapewnienia dostępu do drogi planowanej inwestycji w trakcie toczącej się procedury o ustalenie warunków zabudowy. Zażalenie na postanowienie organu I instancji stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu Wójta Gminy wniosła A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność złożonego zażalenia wskazując, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 stycznia 2019 r., wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione opisane w tym przepisie przesłanki zawieszenia postępowania, tj. przesłanka braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz braku zagrożenia interesu społecznego; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że w momencie zakupu działki nr [..] posiadała ona dostęp do drogi publicznej, co wynikało z informacji o terenie i map wydanych przez Urząd Gminy z 24 maja 1993 r. Dostęp do drogi publicznej nr [..] ul. S. w D. przebiegał przez drogę prywatną [..] ([..]), dla której skarżąca posiada notarialną zgodę na przejazd i przechód oraz drogę gminą nr [..]. Przez wiele lat właściciele sąsiednich działek korzystali z tej drogi. W momencie likwidacji drewnianego mostku przez kanał melioracyjny straciła ona i jej sąsiedzi możliwość korzystania z tej drogi. W tej sytuacji właściciele korzystali z przejazdu drogą wzdłuż kanału melioracyjnego przez działki gminne i prywatne dające dostęp do ul. M. w D., będącą drogą powiatową. Celem zalegalizowania korzystania z działek gminnych w dniu 15 października 2008 r. wystąpiła do Urzędu Gminy o wydanie zezwolenia na przejazd i przechód przez działki gminne [..] i [..] oraz zawieszenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Po trzech latach nie uzyskała zgody Gminy na przejazd i przechód przez te działki, dlatego wystąpiła do Sądu Rejonowego o wyznaczenie drogi koniecznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej (sygn. akt [..]). Postępowanie sądowe nie zostało zakończone, przy czym czas jego trwania nie jest czynnikiem zależnym od woli skarżącej. Postępowanie przed Sądem Rejonowym dotyczy ustanowienia drogi koniecznej, co jest niezbędne przed rozstrzygnięciem Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego skarżąca składała wnioski o zawieszenie wydania decyzji administracyjnego do czasu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia Sądu. Stan zawieszenia, zdaniem skarżącej, nie powoduje żadnego zagrożenia dla jakiegokolwiek interesu społecznego oraz zagrożenia interesom pozostałych stron postępowania, jak również szeroko pojętemu interesowi publicznemu. Skarżąca podkreśliła, że organ gminy odmowę zawieszenia postępowania uzasadnił brakiem oświadczenia woli dwóch stron. Nie przedstawił żadnych rozważań, analiz czy powodów nie udzielenia pisemnej zgody na zawieszenie postępowania. Wyjaśniła, że na 19 osób będących stronami postępowania, 17 osób złożyło pisemną zgodę na zawieszenie postępowania, 2 osoby, które nie udzieliły pisemnej odpowiedzi to A. M., który nie żyje od kilkunastu lat oraz M. S., do którego list skierowano na nieaktualny adres, ale uzyskano zwrotne potwierdzenie odbioru pisma w sprawie udzielenia zgody na zawieszenie postępowania, podpisane przez kogoś pod wskazanym przez urząd adresem. Sprzeciw w tej sprawie do urzędu nie wpłynął. Fakt ten wymaga wyjaśnienia, czy w tej konkretnej sytuacji działano zgodnie z przepisami, stwierdzającymi brak zgody jednego z sąsiadów na zawieszenie postępowania. Skarżąca nie zgadza się nadto z twierdzeniem organu zawartym w postanowieniu z 10 września 2018 r., że wniosek strony dotyczy terenu, na którym brak jest legalnej zabudowy. Właściciel sąsiedniej działki nr [..] posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną 30 grudnia 1994 r. W decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki skarżącej w dniu 30 grudnia 2007 r. nie wykazywano braku tzw. dobrego sąsiedztwa. Zaś w innej decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się dla jej działki brak tzw. dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 stycznia 2019 r., wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z 10 września 2018 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 134 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 k.p.a. wskazuje na obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pod rządami art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. i w którym to brzemieniu przepis ten dalej obowiązuje, stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazany powyżej art. 101 § 3 k.p.a. został przez organ powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, które zdaniem sądu jest w pełni prawidłowe. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowiska tego nie zmienia fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd nie neguje, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu Wójta Gminy o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać należy, że są one przedwczesne. Jak wskazano powyżej, strona może zakwestionować prawidłowość postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji wyżej wymienione zarzuty również mogą być wyrażone w treści tego środka zaskarżenia. Sądowa kontrola postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia może zatem dotyczyć podstaw jego zastosowania, a nie prawidłowości zastosowania prawa do zawieszenia postępowania uregulowanego w art. 97 i 98 k.p.a. Stanowiłoby to bowiem obejście przepisu art. 101 § 3 k.p.a. o niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postepowania. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jeszcze raz należy powtórzyć, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na podstawie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie uczyniło. Organ nie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiłoby to bowiem kwalifikowaną wadę poddanego kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia. Tym samym wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ drugiej instancji nie utrzymał w mocy postanowienia pierwszej instancji, stwierdził jedynie niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.