II SA/Gd 168/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 15 maja 2003 r., nr [...], 2. orzeka, iż wymienione w pkt 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 258 (dwieście pięćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 168/04 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta decyzją z dnia 15 maja 2003 r., na podstawie art. 146 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalił wysokość tej opłaty związanej z wybudowaniem kolektora sanitarnego z przyłączami w ulicy [...] dla nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1985 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...], będącej własnością J. W. na kwotę 6451 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w 2002 r. wybudowano kolektor sanitarny wraz z przyłączami w ulicy [...] w R. Zgodnie z art. 144 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej u.g.n. – właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis ten stosuje się także do użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że na podstawie wyceny wykonanej przez biegłego rzeczoznawcę w marcu 2002 r. opłata adiacencka za wybudowanie kolektora sanitarnego wraz z przyłączami w ulicy [...] dla działki nr [...] wynosi 6451 zł. J. W. wniosła odwołanie od tej decyzji, wskazując, że jej działka przylega także do ulic [...] i [...], w których również jest wybudowana kanalizacja sanitarna. Instalację sanitarną przy ul. [...], wykonaną w 1994 r. współfinansowali również ówcześni właściciele działki nr [...]. Skarżąca powołała się także na orzeczenie NSA OZ w Lublinie z dnia 19 marca 1991 r., SA/Lu 79/91, w którym stwierdzono, że naliczenie opłaty w takiej sytuacji jest niezgodne z prawem. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie i wysokość tej opłaty, stosownie do treści art. 146 ust 1 i 3 u.g.n. zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ustosunkowując się do powołanego w odwołaniu orzeczenia NSA w Lublinie Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji wysłał do strony pismo z zapytaniem, czy jej działka jest podłączona do istniejącej wcześniej sieci sanitarnej. Wobec nie udzielenia przez stronę odpowiedzi organ uznał, iż działka odwołującej się nie jest podłączona do żadnej z sieci kanalizacyjnych, co było podstawą do obciążenie J. W. przedmiotową opłatą adiacencką. J. W. wniosła skargę na tę decyzję, w której poza ponowieniem zarzutów odwołania wskazała, że organ administracji powinien sam przeprowadzić odpowiednie postępowanie, w którym należało ustalić, czy jej działka jest podłączona do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Ponadto zarzuciła, iż właściciele nieruchomości nie mogą być dwukrotnie obciążani obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej z tego samego tytułu. Skarżąca podkreśliła także, iż nie jest wymagane podłączenie się do kanalizacji sanitarnej, ale jedynie istnienie takiej możliwości. Działka nr [...] taką możliwość posiadała i niezależnie od faktu, czy istniejąca na niej nieruchomość była podłączona do kanalizacji sanitarnej, czy tez nie, nie można było obciążyć jej obowiązkiem ponoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania identycznego urządzenia w innej, przylegającej również do tej działki ulicy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 144 obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z akt sprawy wynika, iż w 2002 r. został wybudowany kolektor sanitarny wraz z przyłączami w ulicy [...] w R. z odpowiednimi przyłączeniami do działki skarżącej. Zatem stworzone zostały warunki do podłączenia jej nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej. Organ jednak nie wziął pod uwagę, iż działka nr [...] miała już zapewnioną taką możliwość zarówno od ulicy [...], jak i [...]. W powoływaną przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie SA/Lu 79/91 wskazano, że: "wobec właściciela nieruchomości, która jest wyposażona w określone urządzenie komunalne, energetyczne lub gazowe i w której sąsiedztwie w czasie późniejszym zostało pobudowane drugie takie samo urządzenie, nie może być ustalona na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) opłata adiacencka związana z kosztami budowy drugiego takiego samego urządzenia." Regulacja zawarta w tym przedmiocie w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była analogiczna jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stąd też Sąd w składzie niniejszym w całości podziela tę argumentację w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Powołanie się przez organ drugiej instancji na fakt, iż skarżąca nie odpowiedziała na pismo, i nie wskazała, czy jej nieruchomość jest do takiej instalacji podłączona nie może motywować takiego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego" zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg. której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00,LEX nr 50114). Organy administracji powinny z urzędu sprawdzić, czy nieruchomość skarżącej ma możliwość podłączenia się do takiej kanalizacji, niezależnie od faktu, czy strona wypowiedziała się w tej kwestii, czy też nie. Nie ma znaczenia również to, czy nieruchomość ta jest faktycznie do takiej instalacji podłączona. Istotne jest bowiem tylko powstanie warunków do takiego podłączenia, a takie warunki niewątpliwie działka skarżącej już posiadała. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organ nie wskazał również w jaki sposób wartość nieruchomości skarżącej wzrosła wobec wykonania przedmiotowego kolektora sanitarnego, stanowiącego kolejną możliwość jej podłączenia do takiego samego urządzenia infrastruktury technicznej. W dalszym toku postępowania organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe, mając przy tym na względzie wskazane wyżej przepisy prawa. W szczególności organy powinny wskazać, w jaki sposób budowa tego kolektora kanalizacji sanitarnej wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości skarżącej oraz zbadać, czy warunki do podłączenia takiej instalacji nie zachodziły w stosunku do tej działki również przed budową przedmiotowego kolektora. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd orzekł również w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.