II SA/Gd 168/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. WSNwyr.1 - sentencja wyroku W dniu 26 kwietnia 2005 r. L. K. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie z wniosku Zarządu A. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w R. przy ul. S., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 30 maja 2005 r., na podstawie art. 98 § 1, art. 101 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 98 § 1 k.p.a., bowiem wniosek o zawieszenie pochodził od osoby nie będącej wnioskodawcą w sprawie. Organ I instancji odniósł się również do treści wniosku, w którym jako przyczynę zawieszenia postępowania strona wskazała toczące się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie organ wskazał, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie ma wpływu na przebieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ze względu na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L. K. zarzucając, iż organ I instancji bezzasadnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z wniosku A., gdyż działka, na której ma zostać zrealizowana inwestycja jest przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W związku z prowadzonym postępowaniem organ miał, zdaniem skarżącego, obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 stycznia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniono ponadto, iż zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny i powstaje w sytuacji, gdy ustalenie wiążących konsekwencji normy prawa administracyjnego (tu: przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest zależne od wyniku stosowania innej normy prawa materialnego przez inny organ państwowy. Następnie organ przytoczył przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż ustalenie warunków zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego, po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1. Wśród warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy nie ma wymogu posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, stanowiącej teren inwestycji. Ponadto ustawa wprost w art. 63 ust. 2 stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy zwrotu nieruchomości przez starostę będzie miało ewentualny skutek prawny w postaci zmiany osoby właściciela nieruchomości. Ze względu zaś na to, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od tego, kto jest właścicielem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji i nie rodzi praw do tego terenu oraz nie narusza uprawnień właściciela ani osób trzecich do tej nieruchomości, sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma żadnego wpływu na sprawę ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy rozpatrywał wniosek L. K. o zawieszenie postępowania również w świetle art. 98 § 1 k.p.a., gdyż wnioskodawca nie podał wyraźnie podstawy prawnej swojego żądania. Wskazując na przepis z art. 98 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, iż fakultatywne zawieszenie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, która swoim żądaniem wszczęła postępowanie administracyjne, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. A zatem z wnioskiem o zawieszenie postępowania mogła wystąpić w niniejszej sprawie tylko A., bowiem to jej żądanie wszczęło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł L. K. żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż stanowisko organu jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Skarżący ponownie wskazał, iż wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...] w R., dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Postępowanie w tej sprawie, w ocenie L. K., będzie miało istotny wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem zmianie może ulec właściciel spornej nieruchomości. Skarżący podniósł także, że za decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nastąpi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wiąże się z nieodwracalnymi skutkami i może pociągnąć za sobą brak możliwości zwrotu wywłaszczonej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz ponowiło argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy rozpoznał wniosek L. K. o zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w R. przy ul. S., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ rozpoznając powyższą sprawę powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności rozważyć należy kwestię, czy zachodziły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przepis artykułu 97 § 1 pkt 4 stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 września 2001r., I SA 2314/00, LEX nr 55746, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001r., II SA 1982/00, LEX nr 54554). Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98). Skarżący podnosił, iż uzasadnionym jest zawieszenie niniejszego postępowania, bowiem działka nr [...] na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja jest przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie to może skutkować tym, iż podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w R. może stracić prawo do tej nieruchomości. Tymczasem okoliczność, na którą powołuje się skarżący nie daje się zakwalifikować jako przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji na działce nr [...] w R., co również trafnie podniosły organy obu instancji. Bowiem jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z przepisami art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalanie warunków zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego, po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1. Wśród warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy nie znajduje się wymóg posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, stanowiącej teren inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustalenia warunków zabudowy. Należy w związku z tym przyjąć, iż każdy podmiot spełniający wymogi określone w art. 29 i 30 k.p.a., z momentem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynika w tym przypadku z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak materialnoprawnych wymogów wobec wnioskodawcy skłania do uznania, iż stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być "w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu (...). W odniesieniu do zainteresowanego (wnioskodawcy), interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zagospodarowaniem określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny" (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje..., op. cit., s. 103; zob. też T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy..., op. cit., s. 106-107, T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Dopiero w dalszym etapie inwestycyjnym obejmującym pozwolenie na budowę inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Reasumując, ustalenie warunków zabudowy nie zależy tym samym od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Starostę sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie podlega zawieszeniu z tej przyczyny, że postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości nie zostało zakończone. Odnosząc się natomiast do kwestii fakultatywnego zawieszenia postępowania zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, Sąd podzielił stanowisko organu I i II instancji. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek A., a zatem zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a może mieć miejsce tylko na jej wniosek, nie zaś na wniosek innych stron postępowania, w tym L. K. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.